摘要:  2010年11月至2011年1月，本人就食品安全监管执法问题进行了问卷调查，调查结果显示：大部分被访者对《食品安全法》不熟悉，该法的宣传力度急需加强。群众对食品安全监管执法的满意率也只有15.8%，成年人对食品安全监管执法的满意度相对高些，学生的满意度相对较低。大多数人认为食品安全的主要责任在于政府，持此种观点的成年人比例更高。在中国的国情之下，这种结果有其合理性。在食品安全事故的信息发布上，公众最信任的是新闻媒体网络，最不信任的是企业。大部分被访者认为我国食品安全监管机构的分工“表面是明确，实际上不明确”。大多数公众认为食品安全应当由政府、社会组织、消费者联合监管。我们应当明确监管职能，加强社会性监管，强化监管力度，加大处罚力度，完善食品信息公开和问责制度，加强食品检测。     关键词:  食品安全监管；信息机制；满意度；监管模式；调查报告

2010年11月至2011年1月，本人就食品安全监管执法问题进行了问卷调查，调查的对象包括江南大学法政学院法律系部分学生、教师、无锡市行政机关工作人员、法官、检察官、律师、人大工作人员以及江苏省知识产权系统领导干部（调查系借无锡市人大立法研讨会和江苏知识产权培训研讨会之机），其中学生75名，教师、公务员、律师等（为方便起见，以下简称成年人或成年，以示与学生相别，尽管学生中大部分已成年）39名，共计114名。问卷一共10道题，前9题为单项选择题，最后一题为主观题，要求被调查者在自愿的情况下写出对食品安全监管执法的其他看法。调查之后笔者对问卷进行了统计分析，获得总体统计数据和两组人员（即学生与成年）的答卷分组统计数据并进行了比较。

问卷的第一题题干是：“您对《食品安全法》熟悉吗？”四个选项是：“A. 熟悉；B. 一般了解；C. 只听说过；D. 从来不知道。”调查的统计结果是：选A即熟悉的只占3.5%，选B的占43.9%，选C的最多占51.8%，而选D的最少仅有1人，占0.9%。这说明大部分人对《食品安全法》不熟悉，仅限于一般了解甚至只听说过而已，也就是说尽管食品安全的形势依然严峻，立法机关顺应时势立了法，但是人们对食品安全法却知之甚少。这说明《食品安全法》普法宣传力度不够，群众对该法的关注度也欠缺。令人不解的是，两组调查结果之间差距较大，成年人对该法的关注度大大高于法律系的学生，其中成年人选A即“熟悉”的占5.1%，学生占2.7%；选B的成年人占76.9%，学生占26.9%，差别很大；选C的成年人占17.9%，学生占69.%，差别同样很大；选D的成年人为0%，学生为1.3%，差别不大。由此看来，对法律的关注度与专业相关度很弱，因为法律系的学生对《食品安全法》的了解程度还不如非法律专业的成年人（少数法官、检察官、律师，大部分为教师、行政机关公务员），这种现象的确应当引起法学院系和法学教育工作者的重视。其实笔者近年来一直关注食品安全，在授课过程中多次提及食品安全法，并且江南大学食品专业是本校的王牌专业，在全国名列前茅，但是结果仍然如此，确实令人遗憾并值得反思。庆幸的是， 2010年 8月 26日 国务院食品安全委员会办公室专门向全国人大常委会提交了《关于落实全国人大常委会食品安全法执法检查报告及审议意见的报告》，报告提出，中央宣传部、司法部将把食品安全法纳入“六五”普法规划的重点宣传内容。报告认为，总体上目前我国公众食品安全意识还不强，全面加强食品安全知识、法规的宣传普及和教育培训工作，有利于提高国民整体素质、从根本上保障我国食品安全。但愿六五“普法”能够取得实效。

一、食品安全监管执法群众满意度及主要责任

（一）食品安全监管执法群众满意度

调查问卷的第二题是：“您对当前的食品安全监管执法情况总体上：A. 满意；B. 比较满意；C. 不满意；D. 非常不满意。”调查的总体结果是：选A的为0%；选B的为15.8%，即使将该项视为“满意”，那么，群众对食品安全监管执法的满意率也只有15.8%；选C的为64.0%，选D的为20.2%，两项加起来为84.2%，也就是说，群众对食品安全监管执法的不满意度为84.2%。两组人员的统计结果分别是：成年人选A的为0%；选B的为25.6%，选C的为58.9%，选D的为15.4%；学生选A的为0%；选B的为10.7%，选C的为66.7%，选D的为22.7%。两相比较，差别不是很大，成年人对食品安全监管执法的满意度更高，学生的满意度相对较低。据笔者猜测，可能是学生经常吃食堂的缘故，食堂的卫生虽然有规范标准要求，但是，一般来说，比在家里吃饭感觉要差。

2009年12月，衢州市食品安全委员会对6个县(市、区)开展了消费者满意度调查，结果显示，在对政府及有关部门食品安全监管工作的评价中，虽然有43.3%的消费者选择满意或者比较满意，但仍然有16%的受访者表示“不太满意”或“不满意”，其余40.7%评价为“一般”。2009年10月，浙江省温岭市政府有关部门对该市食品安全监管执法进行了调查，结果显示，有39.8�的农户对当地政府及有关部门食品安全监管工作的评价为满意和比较满意；有47.7�回答为一般，还有12.5�存在不太满意或不满意。新疆维吾尔自治区统计局调查结果显示，消费者对该区食品安全总体状况比较满意，其中50．42％的消费者对政府食品安全监管工作表示肯定。这些调查统计结果中的群众对食品安全监管执法的满意度都大大高于我们的数据。首先，我们承认，他们的调查对象比我们更加全面，更接近“群众”本义，但是，他们的调查主体都是政府机关，甚至就是监管执法者自己。当然，各地的情况可能有所不同。

（二）食品安全的责任主体

调查问卷的第3题是：“您认为食品安全的主要责任在于：A. 政府；B. 企业；C. 专家；D. 社会组织如消协等。”调查统计结果显示：选A的占57.9%，选B的占39.5%，选C的占0%；选D的占0.9%，另有多选（本调查问卷以明显的大字体强调所有的问题都是单选题）的1.8%。说实话，调查的结果出乎笔者的意料，事先没有想到会有这么多人认为食品安全的主要责任在于政府。这种结果确实值得我们思考。更加出乎意料的是，两组结果中成年人中认为食品安全的主要责任在于政府的比例居然高达71.8%，认为在于企业的只占23.0%，前者远远高于后者，差距悬殊；而在学生组中认为主要责任在于政府的占50.7%，而认为在于企业的占48.0%，差距很小。

近年来，官方一直强调（生产经营）企业是第一责任人，《食品安全法》也被解读为明确或者强化了企业是第一责任人。一位出入境检验检疫局的工作人员认为，从长期的检验检疫工作实践中可以得出这样一个结论：产品质量好坏与检验检疫工作没有直接的关系。这是因为：①产品是生产出来的，不是检出来。②出口前最终产品被抽样检验合格，只能代表该样品，并不能完全代表该批货物合格。出现问题的主要原因（除非监管部门的工作人员明知道有问题而不作为或缺失外）都与企业有直接的关系，所以说企业是产品质量的第一责任人，要对产品的质量安全承担主要责任。还有人认为，政府不是食品的生产者，食品安全事故的发生，归根结底是由于商家生产的问题食品（造成的），如果由政府代替不法商家承担首要责任，这显然是本末倒置。这种将食品安全责任完全推到政府身上的做法，正是“全能政府”时代的后遗症。在市场经济的环境下，政府不再“大包大揽”，有限政府不可能分配每一个企业生产什么，而只是在外围发现问题（并)解决问题。食品安全不是“管”出来的，只有当每一个食品生产经营者真正承担起应负责任，主动把住安全关时，我们的食品安全才有保障。因此，在食品安全问题上，“企业是第一责任人”。

另一种观点认为，企业是逐利者，会想尽办法追求利润的最大化，只要存在降低成本的方法，他们就会采用，除非有强大的反向力量阻止他们这样去做。这种力量只能来自政府。如果政府没有提供足够的威慑力，那么，企业在造假甚至使用有毒害原料方面就会肆无忌惮。消费者不具备辨别食品安全所需要的专业知识；而且消费者不由质疑：给不合格产品通行证的这些政府机构是否应该承担相应责任?食品消费是典型的后验产品，需要政府干预来解决信息不对称问题。

那么到底谁应当负主要责任？笔者赞成大多数被访者的观点，即政府应当负有主要责任。

在这么多的食品安全事件中，政府到底应当负什么责任？正如各地的环境污染一样，很多地方政府负有不可推卸的责任，甚至是最重要的幕后推手。为了追求GDP和财政收入，有些地方政府甚至对制造假冒伪劣和有毒食品的企业进行包庇，提供保护伞，唯恐这些企业倒闭之后影响地方官员的政绩和地方政府的钱袋。三鹿集团董事长田文华承认：“我们在这次事件发生之前，也在内部检测出了相关的问题，我们也就检测结果跟有关部门进行了汇报。”但是，对于在内部检测之后为什么没有采取紧急的补救召回措施，田不愿意做进一步的解释。 2008 年9 月11 日下午 ，三鹿集团还以“符合国家标准”搪塞； 11日晚间，卫生部公布“三鹿奶粉”问题，三鹿集团宣布召回产品；据报道，“三鹿集团经过多层次、多批次的检验，在8月初查出了奶粉中含有三聚氰胺物质。石家庄市委、市政府立即召开紧急会议，要求立即收回全部可疑产品，对产品进行全面检测。” 报道称，“截至 9 月 10 日 ，三鹿集团封存问题奶粉2176吨，收回奶粉8210吨，大约还有700吨奶粉正在通过各种方式收回。同时，8月5日后上市的产品批批自检合格，均不含三聚氰胺。”前后对照，这一组数字十分耐人寻味，它们充分暴露出当地政府与三鹿集团的合谋，就是要“静悄悄”地让事件平稳过去，以保护三鹿集团这家当地的骨干企业。也就是说，三鹿集团涉及上万吨“问题奶粉”，问题已经到了无比严重的程度，对广大消费者的危害十分巨大，而当地政府仍然在暗中“保”三鹿。

据我的一位生物专业的朋友透露，毒奶粉问题与政府直接相关，甚至可以说是“逼良为娼”。阜阳奶粉事件之后，政府发现原因在于奶粉营养成分不足，也就是蛋白质含量太低，于是规定要检查奶粉蛋白质含量，可是却限制奶粉的价格提高，而牛奶中加入三聚氰胺以后，蛋白质含量检测就可以过关，因此才有大量加入三聚氰胺的毒奶粉面世。有关机构完全处于好心，动机不能不说良好，造成这样的结果，他们也没有料到。但是，无论动机如何，决策总归有失误。主要是没有掌握辩证法，走了极端。这种决策有没有经过详细的论证，有没有经过人大的讨论投票通过，有没有征询公众的意见？没有，或者不足。决策过程草率，没有民主。

三鹿奶粉事件之后，国家质检总局局长引咎辞职。其原因与食品免检制度有关。免检制度为何存在？免检制度合理与否？企业是如何取得免检资格的？这中间有没有金钱开路，权钱交易的因素？卫生部门、工商部门、食品药品监督部门又应当承担什么责任？有媒体曾经指出，“免检产品”就是某些政府部门与企业之间利益妥协的分赃协定。“免检”以后，官员工作轻松了，企业顾忌没有了，只有弱势的消费者成为了受害者。在西方国家，公众盯紧官员，官员盯紧企业，企业服务公众，这样一条普通的逻辑，被“免检”产品完全扭曲了。人们有充分理由质疑，当这些“免检”企业出了问题后，给它发牌的权力部门不会帮忙掩饰、遮羞，拖延真相的公之于众。如果果真如此，你们让中国老百姓今后去相信谁？

食品确实是企业生产经营的，不是政府生产的，政府负主要责任是不是有点冤枉？况且《食品安全法》确实以大量的篇幅规定了企业的责任。如果在市场经济成熟且私有制占主体的国家，这个问题确实值得再斟酌。但是，在当今中国大陆，尽管改革开放多年，与计划经济年代相比，政府的权力确实缩小了很多，公民、企业的自由增加了不少。然而在中国这个专制传统悠久、公有制占主体、市场经济尚未完全形成、政企不分的国家，政府的权力之大，监督之弱，有目共睹。可以说，我们是强政府弱社会，大政府小社会，在这样的现实条件下，让企业去负主要责任，未必公平。可以说，中国政府如果下决心做一件事情，几乎没有做不成的事，因为中国政府能够调动的资源是西方国家的政府所无法比拟的，那就看政府有没有行动的主观愿望，当然，这种行为往往只具有短期效果。为什么在成年人中认为政府应当负主要责任的比例大大高于学生，正是因为他们对食品安全事件的来龙去脉更清楚，对社会更了解，对政府更熟悉，其中部分成年被访者本身就是政府公务员。成年人成长在计划经济年代，全能政府的理念残留较多，而学生成长在转型时期，市场经济和有限政府的理念稍重。

当然，说政府负主要责任，是从总体上来讲的，目的是让政府充分认识自己的责任，而不是为企业开脱，企业也应当成为自律、守法、负责的市场主体。已有学者十分精辟地指出，政府是仅有的监管者，只要政府监管到位就能最大程度上避免企业等组织主体违法行为的发生；企业是产品的生产者，对食品产业各环节有一定的控制力和约束力，只要企业加强对质量的控制，洁身自律就能很好地保证食品的安全性，能够有效地防止问题产品流向市场。

二、食品安全的信息与信任

有人把后工业社会称为“信息社会”，可见“信息”是多么重要。在食品安全中，信息机制尤其重要，因为在企业与消费者之间总是存在信息不对称，生产经营企业掌握生产经营的专业技术和专业信息，一般消费者根本无法具备同样的条件，他们认知能力有限，所以在食品安全信息机制中政府和专家的作用十分重要，新闻媒体也举足轻重。在食品安全中公众最相信谁？笔者对此进行了调查统计。

（一）谁是最可相信的人？

调查问卷的第5题是：“在食品安全事故的信息发布上，谁的话最可信？”选择“政府”的占14.9%，选择“企业”的仅占0.9%，选择“专家”的占16.7%，选择“新闻媒体网络”的占63.2%，多选的占3.5%，还有一人增加自设选项“事实最可信”，说明他（她）认为4个选项都不合意，所以全部不选。总体比较，对政府和专家的信任度大致相同，对专家的信任度略微高于政府。公众最信任的是新闻媒体网络，最不信任的是企业。这说明中国的（食品生产经营）企业信誉确实需要大大加强。两组被访者的统计结果比较，对专家的信任度大致相同，分别为17.9%（成年人组）和16.0%（学生组），也有值得注意的差距，选择信任“政府”成年人组占38.5%，学生组的仅占2.7%；而选择信任“新闻媒体网络”的成年人只占38.5%，学生组则占76.0%，学生信任新闻媒体网络的比例是成年人的二倍，这一点还可以理解，因为学生成长在网络时代，对新闻媒体网络尤其是网络情有独钟。但是，学生对政府信息的信任度如此之低，确实值得警醒，可以说是一个十分危险的信号。在成年人中，对信任政府（信息）的比例与信任新闻媒体网络（信息）的比例恰好等值，而学生中信任新闻媒体网络（信息）的比例是信任政府（信息）比例的28倍以上。不过将这种结果与前面关于食品安全的主要责任者的调查结果对比，可以发现，成年人更多地认为食品安全的主要责任在于政府，同时也更加信任政府。看来被信任者同时必须承担更多的责任。

(二)角色分析

1.政府

调查问卷的第4题是：“您认为政府关于食品安全的信息发布：A.及时、准确；B.不及时但准确；C.不及时、不准确；D.有意拖延、有意掩盖。”调查结果统计显示，（：）3.5%的被访者选A，16.7%选B，51.8%的选C，选D的则占28.0%。也就是说过半的人对政府关于食品安全的信息发布不满意，认为其不及时、不准确，甚至有近28 %的人认为政府“有意拖延、有意掩盖”。将两组统计比较发现，结果差别很大。成年组选A的占10.3%，选B的占33.3%，选C的51.3%，选D的5.1%。而学生组选A的占0%，选B的占8.0%，选C的占52.0%，选D的占40.0%，也就是说，学生对政府信息的信任度极低，除了8%的学生认为政府的信息准确（但不及时）之外，其余的都对政府的信息发布不满意，甚至有40%的学生认为政府“有意拖延、有意掩盖”，其比例是成年人比例的近8倍。

在食品安全方面，政府和食品生产经营企业占据信息优势，消费者能力有限，存在着明显的信息不对称。企业本身是以盈利为目的的市场个体，具有自利型，一般不可能发布对自己不利的信息，相反夸张宣传自己产品的优点，尽量隐瞒自己产品的缺陷，这可以说是企业的本性。而政府相关机构具有监管的权力和能力，组织负责食品的风险检测评估、检验检疫、许可、监督检查、安全标准的制定、安全事故的处置，能够获得大量的食品安全信息，应当及时准确的发布有关信息。《食品安全法》第82条作出了明确的规定：“国家建立食品安全信息统一公布制度。下列信息由国务院卫生行政部门统一公布：（一）国家食品安全总体情况；（二）食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息；（三）重大食品安全事故及其处理信息；（四）其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。前款第二项、第三项规定的信息，其影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门公布。县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。”第83条：“县级以上地方卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门获知本法第八十二条第一款规定的需要统一公布的信息，应当向上级主管部门报告，由上级主管部门立即报告国务院卫生行政部门；必要时，可以直接向国务院卫生行政部门报告。县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。”

在食品安全方面，政府本来应当及时、准确、客观的发布信息，但是，如前所述，某些地方政府为了政绩和财政收入，确有捂盖子现象。还有一些地方政府甚至发布错误信息，严重损害政府公信力。 2009 年 11 月 24 日 ，海口市工商局向消费者发布了农夫山泉和统一企业3种饮料总砷含量超标的消息；时隔一周的 12 月 1 日 22 时 左右，这家工商局又向记者通报了一个截然不同的消息，称农夫山泉、统一3种饮料检测结果全部合格。这样的行政行为，让消费者和生产者感到困惑。2010年8月下旬，金浩茶油被曝出苯并(a)芘超标[①]，国内最大茶油生产企业――金浩茶油股份有限公司受到公众强烈质疑，与金浩公司一起站在舆论风口浪尖的，还有湖南省质量技术监督局。实际上，早在今年2月18日湖南质监局即已通过抽检，查出金浩茶油的9批次产品存在苯并(a)芘超标，却在长达半年之内未公之于众。此次事件，引发了公众的强烈质疑。其中对湖南省质监部门的质疑是信息不公开，召回的信息业没有督促公开。信息不公开的原因之一就是有关官员怕丢了乌纱帽。最近在中国发生的很多事件表明，中国社会正在面临一场极其深刻的社会信任危机，有人已经把此称之为中国社会的“全民不信任运动”。就在浙江的“钱运会”案刚刚向人们昭示，老百姓对政府部门的不信任，已经到了何等程度的时候。这类事件从表面上看，好像都是个别事件，但每一个事件发生的背后都是具有必然性的。从食品安全监管的信息发布可以管中窥豹。政府本来应当具有中立性，以人民的利益为唯一的利益，但是，事实上并非如此，政府是由人组成的，而人又有自利性，所以政府也有自利性。甚至每一个政府部门都有部门利益，每个地方政府都有自己私心，而官员作为个人，也不免有自利的一面。食品安全信息的及时公开，可能会触及某些地方、机构、官员的利益，因此，信息公开不作为就会发生。而食品安全关系到消费者的生命健康，信息公开的不作为，既违反了法律规定，也违反了行政道德和做人的起码的良心。除了舆论的监督和谴责以外，如何对此类不作为进行问责，形成有力的惩处机制就成为我们研究的一个重要课题。必须加大违法成本，让违法者得不偿失。

2.企业

如前所述，认为在食品安全事故的信息发布上企业的话最可信的仅占0.9%，其实只有一个被访者作此选择，很可能是一次笔误。食品企业是有限理性的，具有经济人思维，也具有机会主义倾向，他们在进行食品的供给时，拥有较大的信息成本优势，如果对违法后果的预期成本低于违法收益，他们它会尽一切努力实现自我利益最大化，不惜损人利己，公然违背政府法律，甚至损害社会整体利益。尽管这种结果在某种程度上容易理解，但是也说明了企业的诚信和消费者对其信任程度之低。这种不信任导致社会的交易成本在急速提高。但是，从个体的角度看，在市场经济条件下，企业的信誉决定其生死存亡；从整个社会看，缺乏诚信体系，是市场经济不成熟的表现，也表明我国市场经济并没有真正建立起来。

3.专家

在我们的调查结果中，对专家信息的信任度占16.7%，位居第二，略高于政府，却远远低于新闻媒体，并且在成年组和学生组中调查结果非常接近。专家是精通某一领域的人才，专家具有一般人所没有的专业知识、专业技术和专业能力，具有权威性；专家应当与利益无涉，在各种利益博弈中保持中立，相对超脱，因此，应当具有公信力。但是，当今时代，学术经常与经济利益挂钩，确有专家被利益相关者收买，丧失应有立场。专家的公信力大打下降，被公众质疑，甚至被戏称为“砖家”。这种现象的发生不仅伤害了学术，而且严重损害了社会诚信体系。

据报道，南京农业大学农业资源与环境研究所的潘根兴教授，曾针对中国六个地区(华东、东北、华中、西南、华南和华北)县级以上市场的170多个大米样品进行了随机的采购和科学调查，结果发现，在抽调的这170多个大米样品中，有10%的市售大米存在着镉超标的问题。市面上10%的在售大米镉污染超标，是不是意味着一日三餐吃饭，存在着很大的骨痛病的风险？对此潘根兴教授解释说，即便是在售大米中有10%镉污染超标，也还是微量的，短期的食用并不会给身体带来风险，市面上的在售大米总体来说仍然是安全的。但是。（，）他的结论却引起网友的质疑和忧虑，认为专家的淡定隐藏着侥幸和自私。

公众对专家的不信任原因不仅仅在于专家。大众的社会理性与专家的科学理性的冲突，或者说在企业、专家与消费者之间的信息不对称、信息鸿沟也是一个重要原因。Louise Phillips指出，人们感到自己的日常生活越来越依赖于科学的知识和理性，但与此同时，科学理性在受到来自每天生活的社会理性挑战时，却越来越难以得到信赖。专家们的一连串的专业术语只能让一般消费者头昏眼花。美国传播学奠基人施拉姆曾提出了传播的循环模式的概念。循环模式与单向传播模式划清界限，强调在信源与目的地(传者与受者)之间，只有在其共同的经验范围之内才真正有所谓传通，因为只有这范围内的信号才能为传受两者所共享。“我们必定要有一定共同的表示性含义的基础，这样一个社会的成员才能在一起谈话；要有一定程度的共同内涵性含义，这样社会才能和谐融洽地生活。”“有效传播的一个秘密是把一个人的语言保持在听众能够适应的抽象程度上的能力，以及在抽象范围内改变抽象程度的能力，以便在具体的基础上谈论比较抽象的内容，使读者或听众能够不感困难地从简单熟悉的形象转到抽象的主题或概括上来，并在必要时能够再回到原来的形象上去。”传受双方在编码、解释、译码和传递、接受讯息时，是相互作用、相互影响的。在传播过程中，传播者和接受者都要根据他们的知识和技能进行编码或译码，而两者都是依据自己的经验领域来解释信息的。在消费者一方存在标识识别能力的非专业化、选择标准的表面化、对商品认知的简单化，通常以价格、厂家品牌、商家可信度作为衡量标准。因此，专家或者政府部门必须具备将专业化的高端信息编译为通俗的低端信息的能力才能填平企业、专家与一般消费者之间的信息鸿沟。

4.新闻媒体

根据调查结果统计，群众对新闻媒体网络信息的信任度为63.2%，是四个选项中最高的，并且远远超过其他三项的总和。但是，成年组与学生组的差别较大，在成年组中，对新闻媒体网络信息的信任度为38.5%，与对政府发布的信息信任度持平。而在学生组中，对新闻媒体网络信息的信任度则高达76%。调查问卷的第9题是：“您认为在食品安全事件的报道中，媒体起了：A. 先锋作用，功劳很大；B. 比较满意，报道及时客观；C. 作用很小，受到限制；D. 很多假新闻，作用很坏。”调查统计结果显示：选A的占17.5%，选B的占30.7%，选C的占45.6%，选D的占6.1%；成年组中选A的占25.6%，选B的占35.9%，选C的占28.2%，选D的占10.3%；学生组中选A的占13.4%，选B的占28.0%，选C的占54.7%，选D的占4.0%。总体上对新闻媒体网络信息的满意度达48.2%，但是认为新闻媒体网络“作用很小，受到限制”的人占45.6%。两组比较，则发现成年人对新闻媒体网络的信任度更高达61.5%，学生的信任度则只有41.4%，低了20个百分点。认为新闻媒体网络“作用很小，受到限制”的学生的比例将近是成年人的二倍，除了说明学生对新闻媒体网络的信任度低之外，也说明学生对新闻自由、舆论自由和传播自由的程度更加不满意。尽管成年人对社会和食品安全的认识更加深刻，但是就对新闻媒体网络来说学生的关注熟悉程度并不亚于成年人，尤其对于网络学生则更加熟悉，因为他们本身就成长在网络时代。似乎有点矛盾的是，一方面成年人对新闻媒体网络的信任度更高，另一方面，认为“有很多假新闻，作用很坏”的成年人的比例却又超过学生的二倍以上。

2007 年 7 月 8 日 ，北京电视台生活频道《透明度》节目爆出猛料：“纸箱馅”包子流入早点摊！据该节目报道，由于国内猪肉价格近期不断飙升，东四环附近的一个加工点为降低成本，竟“创造性”地将废纸皮箱搅碎连同肥猪肉一起制成“肉包馅”。该报道被查实为虚假报道，并为此向社会深刻道歉。随后该报道的编导被警方刑拘并被判刑。 2004 年 10 月 10 日 ，湖北省黄石市爆出河南大程面粉实业有限公司生产的“豫花”牌面粉增白剂超标14倍的新闻后，一度造成黄石市工商部门全面清查所谓的“有毒面粉”，继而武汉、天门、赤壁的“豫花”牌面粉也惨遭围剿，然后“豫花”牌面粉有毒的传言便迅速传向全国。然而事后证明，“豫花”牌面粉增白剂超标14倍之说，居然是武汉一家颇有影响的媒体搞错了国家标准，将每公斤 0.06 克 误为是每公斤 0.006 克 所致。这一切不仅造成“豫花”牌面粉的销售全面受困，而且也造成了湖北乃至全国市场河南产面粉的销量剧降，并给消费者带来面粉恐慌。2006年广州《XX时报》关于西瓜被注入红药水的报道，导致海南瓜农损失惨重。然而事后证明这是一句“荒唐言”。为了避免新闻报道的负面作用，四川省质监局严格规定了“食品安全宣传报道”中的“七要”。[②]尽管这种规定在预防食品安全报道发生失误的负面效应有积极功能，但是，这种规定同时限制了新闻自由、言论自由，不利于对食品安全的舆论监督。

总体上来说，新闻媒体网络对食品安全的作用还是正面居多，很多食品安全事件的曝光得益于新闻媒体网络，在包括“多宝鱼”事件、“三鹿奶粉”等著名事件中新闻媒体网络功不可没。当然，作为媒介，小心谨慎并怀有谦诚之心，是必要的。只有承认自己的无知，才能在报道中留有分寸。揭露是需要的，但不是唯一的目的，应该是通过多维度的报道显示真相，通过真相让民众对风险作出自己的辨别和裁决。因此，遵循客观公正甚至谦虚和庄重的语调、风格，也许是适宜的。

三、食品安全监管的分工模式

（一）中国大陆食品安全监管机构之间职责分工清晰与否

调查问卷的第6题为：“您认为目前中国大陆食品安全监管机构之间的职责分工：A. 明确清晰；B. 基本明确；C. 表面明确，实际上不明确；D. 很不明确。”调查结果统计显示：选A的占0%，选B的占7.9%，选C的最多，占77.2%，选D的占14.9%。也就是说，大部分被访者认为我国食品安全监管机构的分工“表面是明确，实际上不明确”，而认为“很不明确”的人又远远超过了认为“基本明确”的人，几乎是后者的2倍。整体看来，群众对食品安全监管分工的满意度只有7.9%。两组比较也很有意思，认为“基本明确”和“很不明确”的成年人都比学生的比例大，而选择“表面上明确为，实际上不明确”的学生的比例则比成年人更大。值得注意的是，两组共同的一点是，没有一个人认为我国大陆食品安全监管机构的分工“明确清晰”。分工不明确必然造成扯皮，遇到好处都抢，遇到责任都推，从而加大了监管成本，影响了监管效率。

我国食品安全监管职能部门经历了从卫生部门主管到多部门共管的历程。1995年制订的《食品卫生法》第三条的规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”这部法律确立了以卫生部门为主要的行政管理职能部门的食品监管行政体制。1998 年机构改革之后，中国食品监管主要由农业部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局等多个部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。2002 年由质检总局牵头开始实施食品市场准入制度，即米、面、油、酱油、醋等五类食品QS制度。2003 年国务院机构改革方案决定新组建商务部，其在食品管理的主要职责是：规范国内外贸易的市场运行和流通秩序，即在食品安全监管领域对流通负有宏观管理职能。同时加强食品安全监管调节机制的建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。其主要职责是：继续行使国家药品监督管理局职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。2004 年 9 月 1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。《食品卫生法》关于执法主体职责的内容应当顺应现实的改变做出相应的调整。中央政府一级的食品安全管理工作主要由国家食品药品监督管理局、农业部、国家质检总局、卫生部、国家工商行政管理局、商务部和科技部等共同负责。这些部门向国务院报告工作。以上每个机构都有自己的具体结构和管理范围。这次调整的主要内容是将根据《食品卫生法》原本属于卫生部门的食品工业生产领域的卫生日常管理交由质检部门。除了以上部门外，还有一些政府机构也参与食品检验和控制。如科技部负责食品安全科技工作；环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。

中央机构编制委员会办公室之后发的《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》又对食品安全信息发布进行了规定：“在食品生产加工、流通和消费环节：质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管，要严格实行生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度，严厉查处生产、制造不合格食品及其他质量违法行为；要将生产许可证发放、吊销、注销等情况及时通报卫生、工商部门。工商部门负责食品流通环节的质量监管，要认真做好食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作，取缔无照生产经营食品行为，加强上市食品质量监督检查，严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为，查处食品虚假广告、商标侵权的违法行为；要将营业执照发放、吊销、注销等情况及时通报质检、卫生部门。卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核，要严厉查处上述范围内的违法行为，并将卫生许可证的发放、吊销、注销等情况及时通报质检和工商部门。”

如果从文字上看，这种分工不能说不明确。但是实际上并非如此。老百姓中流传着一种说法：“八顶大盖帽抓不住一个杀猪的，十个部委管不住一个造假的。” 按照我国《食品卫生法》的规定，卫生部门在食品监管中居主导地位，食品工业生产领域的监管权由卫生部门行使，但是法律并没有发生修改的情况下，行政监管主体的职权却因国务院的决定发生了很大变化。这些做法在实践中也导致法律与政策的冲突和执法机构权限争议。

2009年出台的《食品安全法》第4规定：“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”第5条、第6条规定了地方政府食品安全监管的职责分工。除了设立食品安全委员会之外，该法重申了国务院的规定，实际上明确地赋予了国务院规定的法律效力。

《食品安全法实施条例》第2条规定：“县级以上地方人民政府应当履行食品安全法规定的职责；加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全监督管理工作提供保障；建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制，整合、完善食品安全信息网络，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享。”在其余条款中基本上树立了卫生行政部门为首的行动模式，该条例中很多“卫生行政部门组织……部门”或者“卫生行政部门会同……部门”的字样。条例并没有像人们期待的那样，对“食品安全委员会”的职责作出明确的定位。

(二)我们需要什么样的监管模式

调查问卷的第7题是：“您赞成食品安全监管机构的分工模式是：A. 由一个机构统一监管；B. 由一个权威机构统一领导多家机构联合监管；C. 由多家机构平行监管；D. 由政府、社会组织、消费者联合监管。”调查统计结果显示：选A的占12.3%，选B的占15.8%，选C的占16.7%，选D的最多，占55.3%。两组比较，A项和B项的结果差别较大，成年组赞成“由一个机构统一监管”的占25.6%，超过四分之一，而学生组只有5.4%；赞成由“多家机构平行监管”的成年人只占7.7%，而学生组中却占21.4%。本题选项设计有一个缺点，就是把政府机构监管和社会性监管两种类型混合在一起了，但是，这个缺点同时又是优点，让被访者可以在两种模式中进行选择，结果使得他们的倾向十分明显的凸现出来，两种模式的优劣一目了然。

食品安全监管的模式主要有政府监管和社会性监管两种模式进行分析。从不同的角度，政府监管模式又可划分为各种子模式，如从监管主体数量和权力配置的角度，可以把食品安全监管划分为多部门联合监管模式和独立监管模式；在多部门监管模式中，从监管主体分工方式的角度，可以划分为分段监管模式和品种监管模式。对社会性监管学者之间有不同的理解，有的学者认为社会性监管包括政府监管、社会中间层监管和市场监管（主要指消费者监管）三个层次。也有学者所说的社会性监管主要是指行业协会等公共组织和消费者个人的监管即政府以外的社会监管。

<, SP, AN style="FONT-FAMILY: 宋体; mso-bidi-font-size: 10.5pt">目前我国食品安全监管效果不如人意，因此必须重新审视我国食品监管的主体模式。我国的食品安全监管模式以政府监管为主，社会性监管不发达。就政府监管来说，目前的监管模式确实存在缺陷，不能适应食品安全的需要。对此，无非有两种重构方案：多机构联合监管模式下的改革和独立监管模式，前者是一种渐进的改革或微调，后者是一种大幅度的改革，是一种全新的模式。建立独立的监管机构统一监管全国的食品安全，将现有的食品监管机构的职能全部合并，或者把现有机构的有关职能全部剥离，也是一种可以考虑的选择（这种模式并不排除个别其他机构在特定的事务上的辅助性参与）。这种模式的缺点是改革阻力较大，权力和利益密不可分，这种全新式的改革阻力主要来自于现有各监管机构及其所属部门。它会完全打破现有的利益格局，改革引起的震动也大。但是这种独立统一监管的模式已经成为上个世纪末本世纪初的食品安全监管改革的一种趋势，说明它有其自身的优越性。其一，它能够摆脱机构之间的扯皮，免去了“扯皮”成本。[③]其二，现代食品生产、流通、储藏、销售、消费的技术和形势都越来越复杂，危害越来越大，未知领域越来越多，没有一个独立的、强有力的监管机构，已经难以取得很好的成效。这也是近来各国改革采取这种模式的真正原因。

即使维持现有框架，也必须加强食品安全委员会的作用。食品安全委员会的设立主要是借鉴美国的模式，但是中国的国情和具体分工模式与美国不同，美国虽然也是多家机构联合监管，而且法治背景、司法监督、行政程序都很发达，而中国多部门之间实行分阶段监管，表面上分工明确，实际上含混不清，例外中国的法治背景、司法监督和行政程序都无法与美国相比。因此，我们需要建立一个强有力的食品安全委员会。如前所述，我国的法律对食品安全委员会的组织方式、职能、责任等未作规定，而是授权国务院规定。

根据《中华人民共和国食品安全法》规定，为贯彻落实食品安全法，切实加强对食品安全工作的领导， 2010年 2月 6日 决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。国务院副总理李克强任国务院食品安全委员会主任，国务院副总理回良玉、王岐山任国务院食品安全委员会副主任。国务院食品安全委员会作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，有15个部门参加。国务院食品安全委员会设立国务院食品安全委员会办公室，国务院副秘书长张勇任国务院食品安全委员会办公室主任，具体承担委员会的日常工作。国务院食品安全委员会主要职责:1.分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；2.提出食品安全监管的重大政策措施；3.督促落实食品安全监管责任。

从行政法上来讲，议事协调机构属于行政机关的内设机构，一般不是独立的行政主体，但是在法律法规授权的情况下，在授权范围内可以成为行政主体。而我国相关法律法规并没有明确规定食品安全委员会的职权职责，所以，目前来看，食品安全委员会还不是一个行政主体。这种状况不利于食品安全委员会充分发挥作用。当然，根据中国的国情，由于国务院常务副总理兼任这个委员会的主任，另有两位副总理兼任副主任，其权威在一定程度上还是存在的。但是，食品安全委员会只有走向常设化、实体化、法定化，才能真正完成它的历史使命。

食品安全监管必须发挥社会性监管的作用，摆脱传统的统治型管理的理念，充分利用社会力量治理，适应国家行政向公共行政转变的趋势。因此，政府要根据实际需要还权于社会，鼓励和规范民间组织的监管，实现充分的公众参与，健全消费者权利救济机制。我的调查问卷的第8题是：“您认为目前社会团体、行业协会、消费者在食品安全监管中的作用：A. 作用很大；B. 还可以；C. 作用很小；D. 没有作用。”调查结果统计显示：选A的占2.6%，选B的占5.3%，选C的最多，占73.7%，选D的占9.6%。并且两组结果差别不大。这说明群众对当前的社会性监管作用的发挥很不满意。食品安全监管完全依靠政府是不可能完成，只有发动全社会的力量，尤其是发挥民间组织的力量才能真正做到有效的监管。为此需要切实保障宪法规定的结社自由，放开手脚，通过具体的法律落实公民的结社自由权，扩大公民参与社会自治的途径。

四、结语

调查问卷的第10题是一道主观题：“您可以写写您关于食品安全监管执法方面的其他看法。”结果有49位被访者作出了回答，以下是对这些回答的总结和概括。

（一）存在的问题

对于食品安全监管的问题，最集中的还是监管的力度不够的问题，而且监管不够系统。如认为“监管力度还需加强”，“食品安全事故层出不穷，监管严重缺失”，“监管十分乏力，食品安全令人担忧”，“监督机制不完善”，“有关食品安全监管执法方面并未有一套完整体系并非强有力的（地）执行”，“政府执法力度不够”，“上有政策下有对策”，等等。提出此类意见的共计17人占回答者的28.9%。其次，比较集中的是关于政府与企业牵连的问题。如有的被访者认为“部分政府与某些企业存在利益牵连”，“将企业利益与政府利益相分离，切断利益链，才有可能实现真正监督”，“政府与企业有利益链”，“官商勾结，造成消费者生命财产安全的极大损害”，“政府与企业相勾结”，“减少官商勾结”等等。再次，执法滞后。如“忽视事前监管”，“执法有严重的滞后性”，“专家作用滞后”，“多是事后救济”等等。

还有其他的一些看法，但是持有这些看法的人数相对较少，如认为食品安全监管不够的原因在于“地方保护主义”，“受制于地方利益”，没有“最起码的良心”，“维护统治阶级集团的利益”，“政府只顾经济（指标），不顾人民健康”，等等。

（二）完善监管执法的建议

与上面相对应，在如何完善食品安全监管方面，建议最多的集中于加强食品安全监管的力度方面。如“加大违法行为的打击力度，建立监督机制”，“监管机构应该认真、及时履行职责，不可推诿”，“加大处罚力度，有问题罚到倾家荡产，不得翻身（无论有无损害，皆对购买者赔偿）”，“执法必严，予以严惩”，“切实履行职责，杜绝官僚作风，提高技术水平和工作效率”，“政府相关部门切实加强食品监管”，“有举报即严查”，“采取巡查，落到实处，不可走马观花，要实现食品安全卫士的动态监管”，等等。其次，明确监管职能。如“政府应统一管理”，“建议由一个部门统一监管”，“分工能够更明确，明确各个部门的监管内容”，“执法机关职能明确，并且有一个独立的监督机构，该监督机构独立与政府之外，不受政府领导”，“（政府）出了问题不要相互推诿，转移职责”，“不可推诿”，“多机构监管造成权力权利（权力）的过分分散化，实际上并没有起到应有的作用，监管机构的分工模式需重视”，“健全监督管理体制，明确监管机构分工”，“关键是体制不健全，应该完善体制”，等等。第三，加强社会性监管。如“把权力下放给消费者，题目才是最有资格发言的人”，“应允许社会团体检测（监测）食品安全”，“可让消费者亲自参与”，“鼓励群众举报”，“互相监督，全民举报”，“充分发挥社会组织的作用”，“赋予消费者协会实权，保证消费者反馈渠道畅通。有举报即严查。”“应加强群众的举报与监督”，“积极推进举报奖励制度”，“由新闻媒体进行监督”，“网络宣传的作用可以适当地加以强调，使事实或者报道更全面”，等等。但是也有人认为“食品安全只能由政府来管，其他（主体）均无力管理。新闻媒体的公正性现在被不正之风破坏，且其采访的科学性不强，难以让人信服。”第四，完善信息公开，提高监管效率。如认为要“有定期的信息披露”，“希望：公开、公平、公正、及时、有效”，“执法方面要公开透明，维护社会公众的知情权”，“遇到食品安全突发事件时，要及时公开各种信息”，“监管机关掩盖认真、及时”，“建议增强食品行业的透明度”，“政府应防患于未然”，等等。第五，加强对执法人员监督，完善问责制。如“严格执行政府监管问责制”，“建议建立责任追究制度”，“加强对执法人员的管理”，“应实行问责制，政府官员一个个负责，有问题就要找官员”，“没有监督，权力太大”，“不能掩盖失职行为”，“关键是要培养忠于职守，不腐败贪利的政府管理人员，否则一切皆是空话”，等等。第六，加强食品检测、检查。如“突击检查能够发现问题”，“允许社会团体检测食品安全”，“提高检测标准”，“我国食品安全检测（或食品质量检测）严重落后于国际标准水平，包括检测标准，检测仪器和检测人员水平”，“应该从源头上开始加大力度检测”，等等。

其他建议还有完善立法、加大企业责任、严格市场准入机制、加强对食品生产许可证的审批、对食品生产企业采取年审等等。

A Census on the Degree of Satisfaction to the Regulation to Food Safety

ZENG Xiang-hua

(Law School, Jiangnan University, Wuxi 214122 China)

Abstract: I took a investigation on the degree of satisfaction to the regulation to food safety, the census shows that most interviewee are not familiar with Food Safety Act. The degree of satisfaction to the regulation to food safety is only 15.8%. The adults are more satisfied and the young less. Most people think that the government takes the main responsibility to food safety, and more adults think so. The perspective is reasonable in today’s China. The public trust most the information on newspaper and mass media, and that from the enterprises least. Most interviewee think that the division of labor among the regulation agencies is not clear in fact though it looks like clear. Most people consider that food safety should be regulated by an alliance of the government, the society and the consumers. We should clarify the division of labor of regulation, strengthen social regulation, make heavier the punishment, improve the system of freedom of information and accountability system and enhance the detection on food.

Key words: regulation to food safety; information system; degree of satisfaction; regulation model; census

注释:
课题项目：教育部科学技术研究重大项目“食品安全检测及风险防范研究”（项目编号：311002），江苏省食品安全研究基地项目《食品安全监管执法群众满意度调查与分析》。
[①] 苯并芘又称苯并（а）芘，英文缩写BaP，是强致癌物之一，食用受其污染的食品，虽然不一定表现出明显的急性毒性，却具有公认的致畸、致癌的慢性毒性。许多国家已经规定了相应的膳食摄入量和食品的限量标准。按照中国国家GB2716-2005《食用植物油卫生标准》要求，在食用植物油类产品中苯并芘的安全限量为不超过10微克/千克。
[②] 一要结合省局的中心工作和宣传工作要点，做到客观、准确、公正，正面引导，牢牢把握正确舆论导向；二要强化大局意识和社会责任感，注重重大食品安全报道方式、方法、尺度和社会效果，不断加强和改进食品安全宣传报道工作；三要以总局和省局发布的信息为依据，防止误报或不准确报道；四要对个别问题食品进行曝光时，同时报道同类产品的整体质量水平状况，全面客观，避免以偏盖全而误导，引起消费恐慌；五要在报道不法人员制售假冒伪劣和有毒有害食品时，做到情况属实、检测结果准确、证据确凿，同时及时报道具体的查处情况；六要及时准确发布相关食品安全信息，在宣传报道上发挥积极的正面导向作用；七要严格审稿制度，增强把关意识，不得采用不具备信息发布资格部门发布的食品质量安全信息，不得刊发未经核实的消息，不得传播歪曲事实，制造消费恐慌的有害食品安全信息；对拿不稳、把握不住的重大食品安全问题稿件要报省局法规宣传处审核。参见《食品安全宣传报道工作要做到“七要”》，来源：http://www.qs028.com（网页现在已经无法查找。转引自：黄旦、郭丽华：《媒体先锋：风险社会视野中的中国食品安全报道》，《新闻大学》2008年第4期，第12页。）
[③] 在今年召开的人代会上，全国人大常委会委员、全国人大华侨委员会副主任委员黄丽满（曾任广东省委副书记，深圳市委书记、市人大常委会主任）还引用自身的一个例子来说明监管难的问题，“我在珠海时，花了好几千元买了一样东西（对头发有好处的），买回来一看觉得不对劲，我就去查查吧，”黄丽满说，“找了卫生部门，找了食品安全部门，找了工商部门，最后谁都不管，就我这个位置，我亲自经历的事，都不了了之，反正你吃了也没害处，你说怎么办？我叹口气，就拉倒了。那我在想，老百姓上哪儿去找去？你说老百姓怎么想？”人大代表、广东海洋大学食品科技学院食品质量与安全系主任雷晓凌随后发言也批评多头监管的问题，“单单食品安全，管理部门就有农业部门、质监部门、工商部门、卫生部门、海洋渔业局等部门，”雷晓凌说，“算出来是六头管理，我们经过调研之后，你说怎样去整合？这样的监管体系要理顺，最好能够整合食品安全的监管部门。今年我们还要针对此进行调研，提出一个更为合理、系统的建议。” （来源：《人大常委会委员：食品安全立法是纸上谈兵》，http://finance.ifeng.com/news/special/2011lianghui/20110308/3585179.shtml（最后访问时间2011年3月8号）
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《食品安全：消费者仅满意一半 政府监管力度有待加强》，http：//www.dzwww.com/rollnews/news/200912/t20091221_5323303.htm （最后访问时间：2011年1月23日）
《温岭市农村食品安全消费者满意度调查报告》，http：//www.wl.gov.cn/zwgk/tjsj/tsfxzl/20091014/54733_1.htm （最后访问时间：2011年1月23日）
《自治区食品药品监管局发布食品安全满意度调查结果81.2%的消费者对食品安全比较放心》，http：//news.qq.com/a/20080304/006172.htm （最后访问时间：2011年1月23日）
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曾祥华：《食品安全监管主体的模式转换与法治化》，《西南政法大学学报》2009年第1期。 作者简介：曾祥华（1966-），男，河南商城人，法学博士，江南大学法学院教授（214122），硕士生导师，主要从事宪法学与行政法学、食品安全法学研究。 文章来源：《科学经济社会》2012年第4期，发表时有删节。 发布时间：2013/1/21