通过强化服务理念做好基础工作来推进政府信息公开法制
加强政府信息公开法制是建设法治政府和服务型政府的一场根本性、革命性举措，其重大而深远的意义将会日益显现出来，逐渐被人们真切和深刻地感受到。
－作者题记
近日沈阳市民温洪祥申请获取多项政府信息一事成为轰动性的新闻。人们有极大的兴趣和充分的理由来关注这件事的进展。该市政务公开办相关负责人认为：“由于国内还没有先例，政府部门财务信息又极其敏感，难度极大，这个公开可能不会一蹴而就，结果可能不会太乐观。”这是一种坦率的态度，其担心也有道理。但我想，不管此申请的最后处理结果如何，只要有关方面抱持积极的态度和宽容的心态，注意深化认识、把握机会、善待对方，在当地已多年推行政务公开工作实践经验的基础上，一定会有办法妥善解决矛盾、处理关系，成为推动政府信息公开法制健康快速发展的新契机。
这件事之所以引起人们强烈关注，不仅在于其申请政府信息的范围广、种类多、数量大，还在于涉及民众眼里那些非常敏感、一贯神秘且都感兴趣的政府信息，例如行政机关的工资、福利、财政拨入资金、下级单位上缴资金、其他单位赞助款、办公费、招待费、差旅费、单位事业性经营收入以及年度财务审计结果等等。乍一看，这确实非常敏感和宽泛，但具体分析不难看出，它们大致属于法定的政府信息公开范围，具有多层次的法律依据，行政机关应当积极给予回应。
我觉得，除了《政府信息公开条例》第九至十三条关于政府信息公开范围的具体规定与此事密切相关之外，现行宪法有关规定的内容和精神尤其值得人们思考。宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第四十一条进一步规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是宪法确立的政治民主、经济民主和社会民主机制。显然，要提出批评、建议、申告、检举，进行有效监督和寻求权利救济，前提是必须知情，否则就没有发言权；也因此，这个前提的基础就是政府信息公开，确保公民知情权的实现，这也是上述宪法规范的基本精神。
由此人们不难理解，为什么当今几乎所有国家的宪政制度安排，都规定议会――民主机制的一个最重要载体――除了通过立法确立政府机关的基本行为规范以外，其主要权能是通过批准预算决算和任免政府高官的方式，也就是人们常说的管住“钱袋子”和“官帽子”这两个手段，来有效约束政府行为，形成行政法治体系的关键机制。而且，社会民主力量对于政府的监督也主要是盯着上述两个方面。对于政府官员来说，这当然不会感到舒服，但在民主实践的过程中，大家会习惯成自然，换言之，为政府机关和政府官员的任命资格和财务收支问题在议会吵架、在媒体围剿也就成为家常便饭。就后者而言是因为，任何政务活动都会有成本，有费用支出，掌握了一个机构、官员的财务收支情况，就能大致掌握该机构、官员的基本活动和工作情况，评价其是否合法合理以及效率高低，并督促其改正、追究其责任。正因为如此，当今各国的政府信息公开及相关立法实践呈现出普遍推行、普遍立法、公众参与、非政府组织推动、适用公共利益原则、注重公益与私益平衡、兼顾公开政府信息与保护个人信息等特点和趋势，加强行政公开法制、推行阳光行政已成为世界潮流。
例如，笔者正在日本一桥大学做访问研究，大学所在的东京都国立市是著名的文化教育城镇，它同其他地方一样，也定期向市民公开市政府的财务收支情况。我手里正好有一份今天出版的《国立市报》（半月刊，每月5日和20日免费赠送到各户信箱），上面就有该市今年上半年的预算执行情况（国立市的行政级别相当于北京一个区，但比较小，面积和人口类似于一个大社区），内容丰富、数据翔实，占了半个版，还提供了网址和手机网址，以及电话和传真号码，便于市民及时查询详情。我特意查询了一下国立市市长关口博先生近期的交际费开支情况，轻易就获得如下信息：2008年10月，关口市长支出了7笔交际费，共35000日元，相当于人民币2450元；其中4笔是参加公益活动的手续费，3笔是对公益事业的赞助费；还附带提供了市长秘书的电话号码，市民如有疑问可打电话去详细询问。除了政府机关，一些公共服务机构和公益组织（类似于我国《政府信息公开条例》第三十七条规定的与民众利益密切相关的公共企事业单位）也普遍公开财务情况。例如一桥大学作为一个公共教育机构，由国家财政支持，实行大学法人治理，也坚持通过橱窗、校报和网站等多种渠道全面公开学校信息，实行民主办学、开门办学。我昨天在校内研究楼大厅自由取阅的校报《一桥新闻》（定期出版、免费取阅并提供网址和电话号码便于详细查询）上面，就公布了这所大学去年的收支一览表，内容丰富、具体，其中可看到一桥大学去年的纯利润是40221万日元。
上述事例和情况表明，政府机关以及公共服务机构公开信息（当然包括财务信息）已是普遍做法，这就促使正在深化改革、扩大开放的我国必须顺应时代潮流，大力推行政府信息公开。实际上，当前各地正按照党的十七大精神和国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及《关于加强市县政府依法行政的决定》的安排，加快建设法治政府和服务型政府的前进步伐。而抓住典型案件（事例）来展开分析研究，教育干部群众，改进和加强政府信息公开法制，能引起震动、发人深省、更新观念、变革制度，可说是一种非常基础但也比较长效的制度创新努力。
《政府信息公开条例》施行半年多，在实践中难免存在许多问题和不足，大家都要回头看、向前走。我觉得，目前出现的许多政府信息公开争议案件，包括复议案件、诉讼案件和信访案件以及媒体讨论事件，从表面看是因为意见不一或故意规避，一些行政公务人员对于法定的公开范围和内容随己喜好地加以理解和解释，对群众真正关注的政务活动隐而不报，特别是对人、财、物等敏感信息尽量模糊化和规避处理，导致政府信息公开法律规范形同虚设失去权威，但其背后的一个深层原因还是观念滞后和认识片面。例如，许多行政公务人员不知晓政府信息公开已是一个世界潮流，而且是我国行政法制发展的大趋势和重要领域，是新时期积极履行政府职能的基本要求。再如，通过前一段的学习培训宣传，行政公务人员开始知晓《政府信息公开条例》规定了保证准确、及时地公布政府信息对于推进我国民主法制建设具有多方面作用，包括增加行政透明度、强化反腐倡廉、树立阳光政府形象等重要作用，但许多人还不知晓其作用并不限于此，它还体现了服务宗旨和便民原则，有助于实现当代行政机关的服务职能，推动服务型政府建设。而后面这一点实际上过去宣传得很不够，至今仍受到忽视，许多人根本不知道政府信息公开机制和法制还具有服务民众的重要功能和品格。
在当今信息社会，政府部门掌握的大量信息是非常宝贵、很高成本的资源，对社会主体的发展可能产生极大的促进作用。公开政府信息，让社会各方面主体充分利用这些信息资源，有助其生存发展，这也是建设服务型政府的题中应有之义。《政府信息公开条例》对此作出了明确规定。其第一条开宗明义地规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。” 这充分体现了当代政府服务职能的要求，是该条例的一个亮点，也是我国政府信息公开法制现代性的表现，符合党的十七大报告关于建设服务型政府的要求。该条例的其他许多条款也就如何高效地发挥政府信息公开的服务职能作出了便于操作的具体规定，还把那些与民众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，也即把社会公共服务信息纳入公开范畴，更有利于实现民众的知情权，体现服务、便民、人本、民主的精神。
这里需要指出，尽管许多要求公开财务类信息的申请或建议具有法律依据，理应在符合安全原则的基础上予以满足（即便在国外也必须注重公开与保密的平衡，不得损害国家机密、商业秘密和个人隐私），但也需要考虑政府信息公开工作成本和可操作性的问题，特别是工作基础水平的问题。作为纳税人的公民当然有权了解由税款支撑的政府机关的活动和开支情况，但政府信息公开工作的成本很高，必须考虑资源节约、成本投向和公平分配等问题，必须克服行政法制建设上的急躁幼稚病和任性奢侈行为。
据我观察，好些地方发生的政府信息公开争议案件，其重要成因之一是政府信息公开工作基础还不够强，想解决问题却有心无力。与一个人相似，行政机关也会有惰性，例如它没有给予高度关注并作出足够投入，没有依法搭建好信息平台和渠道，没有编制好政府信息公开指南和公开目录并及时更新，没有建立健全政府信息整理归档和发布协调机制，没有及时完整地清理历史信息和即时信息等（这些都是常见且亟需改善的状况），特别是尚未建立起一支适应工作要求的政府信息公开工作干部队伍，以及广大行政公务人员尚未普遍树立起依法公开政府信息的法治意识，如果一个行政机关还处于这样的状态，又要经常面对类似温洪祥先生那样范围广、种类多、数量大的政府信息申请，其为回应申请而疲于奔命的局面不难想见，这种被动局面不利于经济社会发展进程和法治政府建设进程。
换言之，现在一方面要注意保护公民行使知情权的积极性，善待他们申请政府信息的行为（难免有瑕疵、不尽理性或有赌气成分），他们申请公开和建议公开政府信息的行为能够起到促进依法行政的作用，是推动阳光政府建设的积极因素；另一方面还必须从实际出发考虑和解决问题，既要高度重视机构和队伍建设，切实改进和加强基础工作，同时给予政府机关逐渐加强信息公开工作的必要时间和应有信任。这样，可把民众的热切希望与政府的积极努力尽量契合协调起来，稳健地推进行政公开法制建设，实现良性的博弈过程和发展进程。
（说明：本文的部分内容以《信息公开需要政府和民众双向互动》为题发表于《检察日报》