摘要:  上级的文件指示数量之多、涉及面之广、运用之频繁，俨然成为日常管理中最为可靠的依据。然而，“文件治理”与法治的要求在很多时候不相吻合

8月22日，有媒体披露了北京航空航天大学一位毕业研究生跑十趟办毕业证明无果的经历，引起热议。该研究生要在留学生服务中心办理户口暂存，因毕业证书遗失需提供毕业证明书。今年5月，教育部办公厅对办理毕业证明书发了“新通知”，可学校没接到通知，办理过程当中遭遇新旧规定衔接“空窗”。他在学校和留服中心往来十趟，却依旧不知如何办理。

不少人去机关办事常常会被“上面没有规定”、“这是上面的规定”、“按照规定无法办理”等这些话顶回来。抱怨归抱怨，然而办事人员执行“上头的规定”并无不当。如果对当事人确有不便，他们也只能想方设法去推诿扯皮。

“上头的规定”总是那么有效，而且总是那么神秘。什么是“上头的规定”？说到底，无非就是上级的各种文件指示。恐怕没有几个办事人员敢不执行那些文件指示，要知道，上级意志才是具有真正约束力的权威源泉。在北航研究生办理证明期间，留服中心工作人员讲的话很到位：“这不是说以人为本，我们就能克服阻力帮到你，而是这个东西太讲原则了，我们见不到上级要求的这个东西（按照新通知办理的毕业证明书），肯定不行。”且不说“以人为本”之类的口号，就算是法律规定，往往也要靠发文件、做指示来落实。

上级的文件指示数量之多、涉及面之广、运用之频繁，俨然成为日常管理中最为可靠的依据。然而，“文件治理”与法治的要求在很多时候不相吻合。文件通常是在机关内部和机关之间运行的，讲究的是上传下达、上行下效，要求的是层层递进、不能越级，规定的内容往往是各种便于管理的措施手段。除了不能明显违法、不能超越自身职权外，其制定既不用公开透明，也不必听取广大民众的意见。

在缺乏法律规定或者法律规定不够具体的模糊地带，文件往往扮演了定规立则的角色。看起来是内部文件，设定的是广大民众的义务（当然也有权利）。又由于没有法律规定，即便文件内容不够合理，甚至有违法嫌疑，我们也很难提出修改、撤销、废止的要求。

有关办理毕业证明的新通知，是教育部办公厅发布的。办公厅是行政机关的内设机构，是不能对外作出法律行为的，但它就是对广大行政相对人的行为作了设定，还都得遵守。其次，新通知对1988年原国家教委的规定作了彻底修改，却只字不提原规定，如果不是专门业务人员，普通人怎么会了解这段历史？此外，或许也是最值得关注的，颁发毕业证书的法定机构是高校而非教育行政机关，却由教育部办公厅发通知来规范学历证书相关事项，不免存在行政机关介入高校自治事务的嫌疑。

如果“文件治理”长期游离在法治之外，那么它就是对法治的消解。我们要努力把文件纳入法治的轨道，不能总让它徘徊在法治之外。当前最重要的是建立、完善行政程序法制，明确规定行政机关制定、发布文件的事项范围以及步骤并且公之于众、听取意见以及监督审查等具体制度。

具体来说，首先将所谓的内部行政行为都纳入法律调整范围。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的以外，各种行政行为都要公开。凡属政策性文件，都要在政府公报上正式发布，也要通过电子信息平台公开发布。其次，建立便利有效的文件审查制度，公众应当能对文件的制定过程和内容提出要求和意见。再次，明确文件合法性的要求，基本要求是不违法，进而要求是文件内容要有法律法规依据，最高要求是文件内容要合理适当。

解决问题的关键不在于只敦促文件制定者们多加留心就可以了。无论是制定文件还是执行文件，它们都是行使权力的行为。凡属权力行使都应当于法有据。全面深化改革的重点在于行政管理体制改革，行政管理体制改革的目标是法治行政，改革的关键在于将行政机关及其权力都规训到法治的轨道上来。把文件和它们的制定者们关进法律的笼子里，特别是行政程序法的笼子，这应当成为建设行政法治的关键一步。

作者简介：作者系中央财经大学法学院讲师 文章来源：《法治周末》2014年8月27日第232期 发布时间：2014/8/27