法制背景下的对口援疆

――以府际关系为视角

 

郑毅

 

【摘要】目前，规模最大的一轮对口援疆工作已经全面启动。由于传统上对府际关系研究的偏颇的视角，使得对口援疆很难找到适合的政治学成果为直接理论指导。事实上，对口援疆在地方政府的法律地位、地方财政的独立性、纵向府际关系等方面具有较为坚实的法制基础，却也同时面临着积极冲突和消极冲突两种不同的法制困境。对于这些困境的消解，除了证成该政策在法制背景下的合理性外，更重要的是从横向府际关系的法制化、法制效用的具体生成、镜像立法等方面进行深入的分析。

【关键词】法制；对口援疆；府际关系；困境

 

 

一、引言：对口援疆的政策背景

从1997年开始，北京、天津、上海和山东等8个省市就在中央的号召下启动了援疆工作，成为对口援疆的先声。从2009年11月开始，由国务院牵头包括国务院办公厅、央行、国家发改委、财政部和国家税务总局等多部门组成了一个庞大的考察团，开始了对新疆的全方位调研，调研范围涉及到全疆15个地州市，调研对象涵盖了机关、学校、企业、街道社区等。2010年3月29日至30日，全国对口支援新疆工作会议在北京召开。中共中央政治局常委、国务院副总理李克强出席会议并发表重要讲话，指出力争经过5年努力，在重点任务上取得明显成效；经过10年努力，确保新疆实现全面建设小康社会目标。与此同时，各种配套性的政策、措施也纷纷出台、实施。由此，新的一轮也是迄今为止规模最大的一轮对口援疆工作的序幕真是拉开。这次对口援疆工作的核心是中东部19个经济较发达的省市分别结对援助（Partner Assistance）新疆12个地（州）市的82个县（市）和新疆生产建设兵团的12个师，以财物援助、包干到户的方式进行针对性的支援[①]。

 

二、从对口援疆的视角审视当前府际关系研究的局限性

府际关系（Intergovernmental Relations,简称IGR），亦即政府间的关系，它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。府际关系是西方政治学的重要概念，然而在我国的正式研究历史却仅有十余年而已。近年来，随着改革开放的不断深化，府际关系的研究也取得了长足的进步。那么，目前相关研究的成果对于现实中对口援疆政策的理论支撑力度有多大呢？事实上不容乐观。

首先，虽然得到了极大改观，但不可否认的是，目前对于府际关系的研究仍然以中央政府与地方政府之间的关系（即纵向府际关系）为重点。正如有学者所指出的：“改革开放前,我国纵向府际关系占据绝对主导地位,横向府际关系受到阻隔；改革开放后,我国横向府际关系活跃起来,但单一制的国家结构形式决定了纵向府际关系仍然要起举足轻重的作用。”也有学者指出：“中国学者对中央与地方关系以外的其他政府间关系研究得还不够，中央与地方关系几乎成了政府间关系研究的全部。”究其原因，主要有如下三点。其一，自封建时代以来，我国一直延续着中央集权的体制模式，虽然新中国成立后就央地分权问题产生过几次动荡，但时至今日这种“自上而下”的体制仍然是国家权力配给的核心要素。与这种模式相伴的，必然是对中央与地方之间的关系问题的极大重视。其二，长期计划经济的体制，是纵向府际关系的重要历史载体。虽然实施改革开放政策为时已久，但是数十年来的计划经济思维仍然在我国的体制机构层面存在根深蒂固的残留。在计划经济时代，依靠的是单纯的自上而下的指令和分配模式，地方只是既定政策的的被动接受者，缺乏相对的独立地位乃至独立意识，而中央的统分统管实际上也是有赖于纵向的府际关系予以实现。这种思维，时至今日仍以思维惯性的形式隐藏在对府际关系研究的过程当中。其三，从我国的党政关系而言，共产党的领导干部分别在中央和地方各级政府中担任主要领导职务，而他们在党内是一种典型的上下级之间领导与被领导的关系，这种党内纵向关系色彩耦合到府际关系中，自然导致了纵向的纵向府际关系在府际关系的研究中占据主导地位。与前两点因素不同，这一因素是不会随着改革开放的深化而产生本质性变化的。总之，目前的府际关系研究重央地间纵向关系而轻地方政府间的横向关系，与对口援疆政策的现实契合有限。

其次，在少数关注横向府际关系的研究成果中，往往又是以府际竞争的视角切入。纵观当前研究横向府际关系的成果，大量经济学、管理学的竞争理念充斥其中。用脚投票、公用地悲剧、囚徒困境、博弈论等竞争型理论的化用与分析使得横向府际关系仿佛已经以“竞争”为其核心特质。虽然这种竞争态势固然在地方政府间关系中扮演了重要的角色，但是其赖以依托的基础是存在一定局限的，如关联政府之间的经济基础相类、产业结构相似、经济总量持平、地缘特征突出等等，这些基础性特征显然并不适用于对口援疆中施援省市与新疆的州市县之间的关系上。因此，在少量的研究横向府际关系的成果中，由于对竞争性关系认识的空前统一，使得对口援疆很难从中找到由实际价值的针对性的理论指导。

再次，在较少数把目光放到竞争关系之外的研究横向府际关系的成果中，却往往又以区域经济合作为主要着眼点。随着区域过度竞争矛盾的凸显和区域经济合作现实的发展与深化，一部分府际关系研究开始关注在竞争与合作双重作用下实现区域经济平衡的问题。特别是随着国家西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起、长三角、珠三角与环渤海经济区极大发展等一系列影响深远的区域经济发展规划的实施，横向府际关系中的合作关系研究逐渐兴起。然而遗憾的是，虽然在表面上对口援疆暗合了部分“合作”的内涵，但是与这类研究却具有本质的区别。其一，对口援疆旨在横跨东西的远距支持，而目前的横向府际合作一般都是处于同一经济区内的地缘合作。其二，对口援疆讲求的是一方对另一方的单向投入与无偿支援，而区域府际合作重在多元政府主体之间的彼此支持，其予取予求的交互模式同对口援疆迥然不同。其三，对口援疆的形式主要是援助人、财、物的直接转移，在府际合作模式中处于低端的水平，而目前所研究的主流府际横向合作则是以资源流通、人才交流、技术共享、政策同构、统一协调等高端的合作方式为主。因此，对口援疆与当前横向府际合作的研究重点存在较大的偏差，难以直接从这些既有研究成果中直接受惠。但是，区域合作的理论之于对口援疆并非完全绝缘，事实上，西部省区之间良好的的合作交流关系的发展与深化，对于对口援疆而言亦是一种重要的侧面助推力。

最后，有极少数学者关注到了单纯的支援型横向府际关系，但却如蜻蜓点水，且其视角仍与对口援疆存在诸多不同。如有学者指出“地方政府之间的支援是一种具有中国特色的政府间横向关系，这种关系的建立主要是中央政府主导的。中央政府为了促进落后地区的发展，组织相对发达地区对落后地区进行帮助和支持，涉及经济、教育、人才培养、资源开发等方面。”目前学者们所津津乐道的这类援助型横向府际关系的成功案例主要有四：①江苏于1991年选拔73名熟悉经济工作的领导干部到陕西秦巴山区任职，帮助工作，而陕西则选派73名分管经济工作的领导干部到江苏省有关市县挂职工作，锻炼学习；②2004年4月，天津和甘肃两省市举行了对口帮扶座谈会，双方表示要加强交流与协作，促进两省市的经济社会发展；③涉及诸多省市的三峡移民对口支援工作；④对口援藏工作。笔者以为，一方面，对于前三个例子而言，其支援层面为省级府际之间的对口支援，不同于对口援疆所实施的“省级――地级、县级”的支援结构[②]。另一方面，对于“对口援藏”而言，各方面与对口援疆基本一致，其成功的实施亦或为对口援疆大规模启动的直接原因，然而可惜的是，对于“对口援藏”的理论总结和升华实在有限，尚未形成完整、科学的理论框架，而只是局限在总结政策经验的层面，遑论对对口援疆发挥科学的指导作用了。

综上，当前对于府际关系理论的研究根本无法对对扩援疆的顺利开展提供有效的理论支撑。为了论述的直观起见，笔者试将对口援疆的现实府际关系模式归纳为下图。

 

三、实施对口援疆的法制基础浅析

理论指导的缺位势必会极大降低实践的效率，更重要的是其对于政策实施的秩序也具有极大的消解作用。当我们苦于寻求与对口援疆的实施模式相契合的政治理论而无果时，鉴于新理论建构的困难和时滞，把注意力转移到其他理论指导方式上或许是更为理性的选择，法制的手段也由此进入笔者的视野。从一个更为宏观的维度来看，政治理论之于对口援疆，其更重要的意义体现在对其必要性的证成、政策价值的理解、实施目标的确定等宏观方面。[③]而在微观上，虽然政治理论演化而成的科学指导政策会凭借其经验性和灵活性贯穿于对口援疆的各个环节并产生积极的助推作用，然而理经验性和灵活性本身所蕴含的的无序的可能就决定了对口援疆的实施离不开法律的规制、保障与纠偏。从这个角度而言，即使政治学对于横向府际关系的研究足够充分，也无法抵消从法制的视角审视对口援疆政策的必要性。作为前提性的条件，对口援疆政策的提出具有一定（但不充分）的法制基础，这可以分解为地方政府法律地位的相对独立性、财政资源的相对独立性和“后家长时代”[④]的纵向府际关系三个方面。

首先，我国的地方政府在法律上具有相对独立的地位，这是对口援疆适用横向府际关系而非纵向府际关系的基础，更是地方政府彼此间能够形成施援与受援关系的前提。这里面包含两个维度。第一，对口援疆的施援者是省级地方政府，而非中央政府，因此需要以中央与地方政府彼此间的相对独立为前提。虽然我国实行单一制的国家结构，地方政府并不像联邦制下的地方政府那般具有较为独立的宪法地位，但是央地间的相对独立还是具有一定的法律依据的。其一，根据宪法第59条的规定，地方各级人民政府的组织由法律规定，而法律是由全国人大及其常委会制定的。因此，地方各级人民政府的组织规定权与中央人民政府无关。其二，宪法第105条和地方政府组织法第54条都规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。这就是说，虽然上级人民政府与地方各级政府之间存在领导与被领导的关系，而且有权改变或撤销下级政府不适当的决定，但是地方政府归根结底仍是本级权力机关（即人民代表大会）的执行机关。其三，宪法第110条和地方政府组织法第55条都规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。但这并不意味着地方政府是中央政府的附庸，因为这些规定实际上是出于政令通常和维护国加日常行政工作顺利开展的需要，并没有抹杀地方政府的相对独立性。第二，我国对于地方政府之间相对独立的法律地位并无法律条款直接加以规定，但是，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第54条明确规定，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。也就是说，北京市人民政府是由北京市人大产生，新疆自治区政府是由新疆自治区人大产生，由于产生政府的权力机关的组成人员来自各自特定的区域之内，因此法律对权力机关间的相对独立性的承认就等同于对于省级人民政府间的相对独立性的承认。可见，无论时相对于中央政府还是其他同级地方政府，我国的地方政府都具有相对独立的地位。

其次，我国的省级地方政府在财政上具有相对独立性，从而在财物所有权的层面上得以区别施援者与受援者。倘若财政不独立，那么北京市的钱和新疆自治区的钱都只是装在不同口袋里的国家的钱而已，所谓的施援与受援就只是一种单纯的国家财政转移，而绝非对口支援。1994年实施的分税制改革[⑤]，虽然着眼于中央与地方政府间纵向的税权划分，却也使得我国的各省级地方政府彼此间在财政上拥有了有相对的独立性。分税制对于中央税、地方税和共享税的划分，使得中央和地方财政开始根据征税对象的不同而“分灶吃饭”，这种模式也为法律所确认。1995年修正的《税收征收管理法》第5条第一款规定，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。虽然只有区区一句话，但却对我国财政立法极其落后的现状而言显得尤为珍贵，因为该条从法律上正式确认了省级地方政府间财政的相对独立。

最后，“后家长时代”的纵向府际关系是对口援疆过程中国家的“号召”得以落实的根本实现机制。近年来，虽然在中央与地方关系改革的研究过程中出现了针对央地分权、垂直管理体制、条块关系等方面进行重新审视的呼声，而实践中也确实呈现出地方独立性、积极性相对增长的现象，但是从本质上来说，我国作为单一制国家的自上而下的垂直型管理体制并未受到根本性的影响。这一体制的宪政支点在于，现行宪法第62条、89条、99条和107条分别对中央和地方的权力机关与行政机关的定位与职权作了根本性规定，由于根本、重要事项立法权由中央专属、全国性行政由中央统一关管辖、地方立法权以国家法律为指导、地方政府作为上级行政机关和本级国家权力机关的执行机关等问题的明确表述，确定了中央对于地方在领导、命令上的绝对权威。此外，《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等重要的宪法性法律也对这一体制作了明确承认。因此，虽然对于这次对口援疆的发起中央采取的方式是“号召”而非传统的“命令”或“要求”，但是在法律体制上，地方政府唯一可能的选择就是对号召加以“积极响应”并“充分落实”；更为重要的是，这也另一个侧面说明，注重统一性与灵活性相结合、充分调动地方积极性、给予地方较为充分的发展活动空间等代表纵向府际关系发展潮流的举措，充其量只能体现出中央对于纵向府际关系治理模式的改变，而并未从根本上改变传统的“家长式”纵向府际关系的法制架构，其政治和管理意义要远大于法制意义。

此外，对口援疆能够顺利实施的另一个重要因素在于共产党作为执政党而产生的党的上下级关系与纵向府际关系的制度性耦合，对此前文已有提及。更直观的例子在于，虽然是府际的支援关系，但是去新疆进行考察的支援省市代表团无一不是省（市）委书记带队；无独有偶，在这些书记们对于完成对口援疆任务进行表态的时候，也无一不提到“保证完成党和国家交给的任务”的观点。党的内部领导机制在对口援疆实施过程中的重要作用可见一斑。

 

四、对口援疆的法制困境及其消解

（一）困境

对口援疆虽然具有一定的法制基础，但是同时也面临着诸多法制困境。特别是当这个充满了横向府际关系色彩的问题在极端缺乏横向府际关系法律规范的背景下出现的时候，其面临的困境就显得尤为凸出。从对口援疆政策与法制冲突的视角而言，这种困境可以从积极冲突和消极冲突两个方面进行考察。

第一，积极冲突――对口援疆的实施模式与相对独立的纵向府际财政关系。前文已经指出，对口援疆的实施模式并非传统意义上的中央对于老少边穷地区直接的财政转移支付，而是以“号召”的方式启动中东部省级地方财政对新疆特定市州县的直接援助。中央从传统财政模式中的直接掌管“收入――分配”的角色转变为仅具有号召鼓励、牵线搭桥作用的“掮客”角色。这种实施模式的创新，似乎避免了许多既有的经济性难题（如中央财政的窘迫）和制度性难题（如自上而下逐级转移支付的层层截留），但同时也面临着新的诘问。众所周知，在分税制改革后，大致确定了两个方面的问题：其一，中央税与地方税的来源除了共享税部分外彼此区分，因而中央财政与地方财政的边际在一定程度上也得以明晰；其二，虽然在具体的央地事权划分上还存在争议，但是在全国各地区间进行财政转移支付却是不折不够的中央财政职能。也就是说应然状态下，中央财政在税源划分时就应当已经考虑到了对实施财政转移支付职能的财力满足程度，而由中央财政承担对西部欠发达地区的财政补贴与援助职责。于是问题出现了――对口援疆的实施模式实质上是将中央的财政义务变相转嫁给地方财政来负担！究其本质，纵向府际关系中权力分配的松动和变革局限在政治治理层面而非法制层面是最为重要的因素。从道义以及社会主义大家庭的彼此和谐等方面来看，这种援助当然无可厚非，但无疑却经不起严格的制度（主要是法制）眼光的审视。事实上，“中央请客地方买单”和中央“侵蚀”地方财力的现象在分税制改革之后就一直未曾间断，对口援疆的出现，很容易让人连想为一种“中央侵蚀地方财政”的方式创新。

第二，消极冲突――对口援疆浓重政治色彩与实施措施虚化的法制色彩。目前坊间的资料很难显示出对口援疆足够细节化的实施措施。根据以往经验， “帮扶对子”最终大概是以协议的方式将帮扶力度、方式、程序、资金使用、纠纷等问题确定下来。相对于政治协议的空泛性、多变性、纠纷不易解决性等固有缺陷，法制手段在对口援疆政策的具体实施过程中所扮演的角色无疑是至关重要的，而这也恰是当前所欠缺的。综合看来，法制手段主要应在如下四个方面对对口援疆的实施产生强力的支撑。其一，实施程序的法制化。虽然在对口援疆的整体背景下，各“帮扶对子”之间的具体情况不尽相同，但是在支援内容的提供、转移、接收、使用等问题上却具有极大的内在一致性，而这些程序性环节也正是关系对口援疆最终实施效果的核心要素。即使在施援者与受援者之间签订全面、细化的协议，其势必仍以指导性规定为主，很难在具体实施过程中体现出切实的适用性，这是协议的政治性本质所决定的。而法律手段对于程序的规制效果，则能够极大弥补政策协议的天然缺陷。其二，争端解决的法制化。由于存在横向府际间的利益流转关系，因此在对口援疆的过程中难免出现各种的争端与纠纷。实践中的援助协议虽然完全可以规定纠纷的解决机制，但这种解决以政治手段为主，而解决的具体途径则以调解、斡旋为主。这种争议解决方式的弊端在于周期漫长、效率低下、是非难辨、重复发生率高等。因此，有必要引入法制化的争端解决机制。需要强调的是，“法制化的争端解决机制”与“争端的司法解决”具有本质不同。前者强调的是争端解决的过程、规则、居间裁判机构、结果都由法律的方式确定下来，后者则强调居间裁判机构性质的“司法排他主义”。其三，监督实施的法制化。对口援疆政策在微观上是通过众多的单位、组织、个人来实现的，这就存在对相关具体操作者行为进行监督的问题。与前面两点不同，一方面，对于具体政策实施者行为的监督，一般不会在支援协议中明确载明；另一方面，对这类行为的监督事实上已经散见于各相关的法律条文中，所欠缺的只是综合的、明确的指示条款。显然，实现监督实施法制化的路径也势必与其他方面有所不同。其四，效果评估的法制化。这是在对口援疆过程中极易被忽略的方面。实施的援助究竟产生了什么样的效果？是否达到了既定目标？援助过程中有哪些经验与教训？这些经验对下个阶段对口援疆工作的开展有何意义？诸如此类问题，无一不需要通过一套科学的法律评估制度来实现。前文已经批判了政治学理论对于此前“对口援藏”政策的经验归纳总结不足，一定程度上也源于相关法律评估制度的缺位。

（二）消解

1、科层式的纵向府际法律关系与潜在的利益诱导

虽然前文对于对口援疆的实施方式提出了“中央财政向地方财政转移负担”的质疑，但是这一质疑发生作用的前提是，地方财政在一种完全自由且极不情愿的情况下“被对口援疆”。然而事实并非如此。除却前文谈及的“道义以及社会主义大家庭的彼此和谐”的因素不谈，还应当注意如下三点。第一，就现行法律的规定而言，地方政府具有执行上级政府的命令的职责，因此，虽然在分税制的精神上不太说得过去，但是对口援疆的实施模式在本质上是纵向府际关系法律机制发生作用的结果。第二，对口援疆表面上是施援者单方面的无偿给予，事实上某种利益诱导机制的存在仍使施援者具有或可能具有潜在的回报。一方面，从援助力度上来说，由于普遍采用中东部的省、直辖市对口援助新疆市、州乃至县的模式，受援者的需求与施援者的满足能力之间尚有较大的差距，这在心理上极大缓解了地方财政可能产生的抵触情绪；另一方面，由于新疆受援地区与施援地区的优势与劣势不尽相同，因此存在极大的互补可能，是故在无偿援助协议的背后可能蕴含着广阔的优势互补合作空间，其中蕴含着巨大的潜在回报。第三，虽然在政治上实现了一定程度的纵向府际地位关系、财政关系的相对独立，但是由共产党严格的党内科层制度与各级政府领导权力两个因素的耦合，事实上极大消弭了纵向府际关系间的独立性色彩，亦即地方政府对于中央政府的决定仍视为一项必须服从的义务。正如江苏省委书记梁保华所指出的：“对口支援新疆是中央交给江苏的光荣任务，是我们义不容辞的政治责任”。而河南省委书记卢展工也表示：“做好对口支援工作，不是哪一个地区、哪一个省的工作，而是一项关系党和国家工作大局的重大政治任务。”

综上，虽然本地财政被有中央侵蚀之嫌，但是本质上作为施援者的地方政府对于对口支援新疆的政策仍持积极拥护的态度，因此很难说对口援疆有违现行的法制精神。

2、法制框架下对口援疆的实现

首先，横向府际关系的法制化。这主要包括地方政府地位的法制化和地方府际关系的法制化两个方面。如前文所论，前一点目前在法律上具有了一定的基础，即使加以充实和完善，也绝非一朝一夕之功，因此当下应把重点适当向地方府际关系的法制化倾斜。从地方府际关系的类型来说，又可分为两种。第一，现有对口援疆政策模式下的地方府际关系。这里笔者并未使用“横向”的修限定语，因为在对口援疆实践中施援者的级别要高于受援者的级别，因此这里的地方府际关系已经从宽泛意义上的横向府际关系转变为兼具横向、纵向乃至斜向的矩阵府际关系。法制化的任务，在于如何将这种组织间网络[⑥]用规范的方式固定下来，以最大限度地发挥其内在积极效用。第二，跳出对口援疆所构建的施援者与受援者的二元关系，我们发现新疆同其他相邻西部省区之间的关系仍体现为一种传统的地方府际关系式的竞争与合作态势，事实上这种府际关系已经由某种制度化的形态确定下来。“西北集团，把西北五省区―――陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆―――的领导人和最重要的经济官员联合起来。各省区省长、主席及其顾问每年会晤一次，会晤地点在各省区首府轮流安排。会晤的任务和目的是交流信息，研究共同存在的问题，并确定在某些具体地区或项目上的合作。”因此，针对西部省区之间的府际关系的规制，重点在于如何将其引入到规范的法制轨道上来，以促进其价值的进一步彰显。综上，对口援疆语境下法制化后的应然府际关系如下图所示。  

其次，法制效用的具体生成。这一问题主要是针对困境中的消极冲突的层面而言的，即实施程序的法制化、争议解决的法制化、效果评估的法制化以及监督实施的法制化，这四个问题在本质上互相区别又互相统一。综合来看，法制效用的生成着重在三个环节。第一，确立一种理念，即法制的理念。要充分认清法律手段地方府际关系的处理尤其是非传统型横向府际关系中的重要作用。就当前来看，一方面，它是确保对口援疆工作得以顺利、有序、有效、稳步推进的细节关怀，是对口援疆政策由纸上走到地上的重要因素。另一方面，它与政策手段并非零和博弈式的完全对立，而应当在实施模式多样化的层面上实现优势互补与动态融合。此外，不能将对口援疆看做为一项单纯的政治任务，更不能以完成政治任务的心态和方式去加以推行，而应当将整个援疆过程纳入到法制的框架中来，以法制的眼光进行客观的审视。第二，制定一部法律，即专门规制我国府际关系的法律，既包括纵向的央地关系，又包括横向的竞争、合作、交流、援助关系。目前学界对于动辄就建议立法的主张比较排斥，但是本文的立法建议却不同。一方面，它具有迫切而充分的现实需求；另一方面，它将横向府际关系与中央与地方关系结合起来加以规制，实际上是将近些年呼声较高的《中央与地方关系法》的内容加以适当的充实和扩展，具有资源整合的可能，而非出于惯性思维的脱口而出。在相关法律制定的过程中，就可以对处理各种府际关系的原则、制度、程序、监督、评估以及纠纷解决给予充分的考量。当然，这类立法无疑属于长远的规划，就当前对口援疆的事实而言，最重要的则在于如何将现有的相关法律制度资源用足、用好、用活。第三，设立一个机构。出于化用“法约尔桥理论”的见解，中央层面应当设立一个部门，专司国内各类府际关系的日常处理，既包括对央地权限纠纷的争议解决，又包括对地方各级横向府际关系的调节与协调。作为一个兼具事务主管和议事协调双重角色的部门而言，应当具有省部级或以上的级别，甚至可以裁判绝大多数纵向与横向的府际纠纷。这种机构，完全可以从实践中存在的“地方政府区际发展联席会议”的形式发展而来。从这个层面上而言，熊文钊教授建议设立的“地方事务部”不失为一种科学的制度设计。[⑦]

最后，对于镜像立法给予必要的关注。所谓镜像立法，原是指联邦制国家内的行政部门就一份详细的法律草案中的条款达成一致，然后通过分别立法，在各自的辖区内实施。这种机制从一开始就具有一致性，但地方立法者会独立做出政治判断，搞点小改动，天长日久，开始时的一致性就逐渐消失了。事实上，这种镜像立法现象在单一制下的中国亦广泛存在。国家的统一立法在各地细化和实施的过程中，出于地方利益保护的立场和趋利避害的本能，逐渐向着有利于当地的方向变化，最终使得立法原旨极大扭曲以及区域间对同一法律的实施迥然相异。在对口援疆过程中，这种镜像立法的危害至少有二，一是在施援与受援的利益转移过程中某一方主体按照利己的方式加以实施，妨害与其效果的充分发挥甚至适得其反，二是施援者与受援者由于各自的镜像解释使得两者制度无法实现良好的对接，极大影响援助计划的顺利实施。出于以上考虑，在国家统一层面制定完善、细致的府际关系法律方不失为明智之举，这与上一点的建议又不谋而合了。

 

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文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/12/12