继党的十七大报告提出设立国家荣誉制度后，党的十八大报告再次提出建立国家荣誉制度，而且将其适用范围从“文化”领域拓展到所有与人才相关领域。建立国家荣誉制度是实现人才发展战略目标的重要支撑，是人才奖励制度体系的重要组成部分。完善和发展人才激励机制，对于建立国家荣誉制度，同样具有重要的支撑和保障作用。

　　国家荣誉制度的概念和规范

　　国家荣誉制度，从广义上说，是一个法体系，可视为人才激励法体系，由各不同层次、不同领域的一系列奖励、激励等规范和制度构成;从狭义上说，仅指由国家元首颁发或者授予的奖章、勋章等。

　　我国宪法第六十七条规定，全国人大常委会有权“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”；第八十条规定，国家主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，“授予国家的勋章和荣誉称号”。可见，国家荣誉包括勋章和荣誉称号；授予主体是国家主席，决定机关则是全国人大及其常委会。然而由于诸多主客观因素，我国一直未能建构起全面系统的国家荣誉制度。

　　笔者参照行政法学上对行政奖励的定义，尝试对国家荣誉制度作如下界定：国家荣誉制度，是指国家为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，实现“人人皆可成才、人人尽展其才”的局面，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或者模范地遵纪守法的人，给予物质的、精神的或者二者相结合的奖励的制度。

　　按照这种定义，国家荣誉制度和行政奖励制度便具有了很大的重合性，即授予主体为行政主体的，皆可划为行政奖励。将“模范地遵纪守法的”纳入其中，可能会有人提出异议，主张国家荣誉制度中应强调“突出贡献”抑或“功勋卓著”。不过，从广义上的法体系着眼，如上定义则具有较强的合理性。在我国实践中乃至实定法上，多将这类奖励或者荣誉的授予表述为“表彰奖励”、“表彰和奖励”或者“奖励”等。

　　国家荣誉制度的作用

　　在现代国家，激励性和惩戒性政策相辅相成，都是影响人们行为的有效手段。行政奖励和国家荣誉制度一样，其目的在于表彰先进，鞭策后进，充分调动和激发人们的积极性与创造性，最终实现国家和社会治理的目标。因此，建立和完善一套统一的国家荣誉制度，具有如下作用：一是有利于调动全社会的积极性、主动性和创造性，激励全社会积极向上的精神，增加全社会的凝聚力和向心力；二是有利于人才培育、管理和使用模式的转换，造就优秀人才，助推人事制度科学化的实现，发挥我国人力资源丰富的潜在优势，走人才强国之路；三是有助于促进和加强我国民主与法制建设；四是有利于造就适应现代化建设需要的、精干、高效的政府机关工作人员队伍，形成强有力的政府工作系统，为现代化建设提供有效的组织保证；五是有利于改变“推荐”、“领导考察”等传统选拔人才方式，建立公开、平等、竞争、法治的用人环境和人员能进能出的管理机制。

　　建构国家荣誉制度的原则

　　要确保国家荣誉制度涉及的奖励发挥其应有作用，就必须保证其合法性、合理性、公正性，因而需要确立一系列必要的原则和制约机制，来助推国家荣誉的运行。

　　依法奖励、实事求是的原则。国家荣誉制度若脱离法定标准和条件，由领导者个人的意志任意决定，势必影响授予目的的实现。因此，对于违反这一原则者，要设置相应的罚则。国家荣誉制度首先要符合法定的条件和标准。国家荣誉制度的对象范围可以包括国家机关及其工作人员、普通公民、企事业单位、社会团体等，外国组织或者个人对中国做出了显著贡献同样可以成为行政奖励乃至授予国家荣誉的对象。其次要符合法定形式，对于不同的奖励对象和不同的奖励条件，必须依据法律规范规定，采取适当的形式实施奖励。再次要符合法定的权限，不能超越其权限范围任意决定授予他人某种形式的奖励。最后要符合法定的程序，根据现行法律、法规的规定，实施行政奖励行为，授予荣誉称号等，一般应遵循奖励的提出、审批、公布、授奖和存档等程序。

　　奖励与受奖行为相当的原则。奖励的内容和形式必须与被奖励的行为相适应，奖励的等级与贡献的大小相适应，做到论功行赏，合理适度。因此具有公信力的国家荣誉，应当奖给对国家和社会发展做出巨大贡献并有巨大影响和正面引导力的杰出人士。

　　精神奖励和物质奖励相结合的原则。我国的奖励制度一贯坚持精神奖励和物质奖励相结合的原则，而且强调以精神奖励为主，以物质奖励为辅的方针。但在国家荣誉制度的建构上，尤其对于那些贡献卓著者，应在物质奖励上适当加大力度。

　　公正、合理、民主、平等的原则。国家荣誉的授予涉及面广、政策性强，因而，只有确保奖励和荣誉的授予具有科学性、公正性和权威性，才能达到调动广大人民群众的积极性和创造性。首先要做到机会均等，按照法定的程序实施奖励和荣誉的授予，凡符合法定条件者，人人都有平等受奖励的权利。其次是要论功行赏，对成绩突出、贡献巨大的，应予以重奖，这也是奖励与受奖行为相当原则的要求。最后，授予国家荣誉的程序要民主、公开，确保有效监督，最大限度地发挥国家荣誉制度在表彰先进、鞭策后进方面的作用。

　　及时性、时效性、永久性和稳定性原则。国家荣誉、行政奖励等，既然其是以调动受奖者积极性和创造性，以激发人们的创造力为目的，那么，就必须及时地对符合法定条件者给予奖励、鼓励和保障，表明国家对其表彰和鼓励，以维持其正能量。此外，对于某些类型的奖励或者荣誉，只有贯彻时效性原则，才能够激发受奖者奋发向上、不断进取的热情，从而更好地鞭策后进;对于另外一些类型的奖励或者荣誉，则可能要确保其终生价值，给予与之贡献相适应的极高荣誉。同样，对于法定的行政奖励和国家荣誉，应予以真正意义上的制度化，连续不断地给予符合条件者以奖励，即坚持奖励制度的稳定性原则，对于发挥奖励制度所应有的作用，具有极其重大的意义。

　　国家荣誉制度的建构和完善须持之以恒

　　人才发展战略，关系到一国人才队伍长远发展的总体构想和谋划，决定着一国的兴衰成败。党和政府爱才、识才、用才、聚才，不断创新人才理念和工作路径，提出建立国家荣誉制度的战略设想，是人才激励机制和奖励制度体系的重要组成部分，是国家人才战略的重要支撑。

　　2002年，中央批准印发了《2002～2005年全国人才队伍建设规划纲要》。这是我国第一个综合性的人才队伍建设规划，明确了一个时期人才队伍建设的指导方针、目标任务和一系列政策措施。实施人才强国战略，对于适应我国加入世界贸易组织后的新形势，加快社会主义现代化建设具有极其重要的意义。

　　党的十七大报告提出，要“设立国家荣誉制度，表彰有杰出贡献的文化工作者”。虽然对国家荣誉的适用范围规定仅限于文化方面，但是，国家荣誉制度的建构逐渐进入议事日程，国家正抓紧研究建立国家荣誉制度和政府奖励制度框架，启动行政奖励法、国家勋章法的研究论证工作。

　　2003年底，党中央、国务院召开了新中国历史上第一次全国人才工作会议，制定和下发了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》(中发[2003]16号)。《决定》指出：“建立规范有效的人才奖励制度。坚持精神奖励和物质奖励相结合的原则，建立以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系，充分发挥经济利益和社会荣誉双重激励作用。进一步规范各类人才奖项。坚持奖励与惩戒相结合，做到奖惩分明，实现有效激励。”这是深入贯彻落实党的十七大精神的具体举措，充分体现了我们党对激发文化工作者积极性创造性的高度重视。

　　人才工作会议后，人才研究受到各方面的重视，建立国家荣誉制度的呼声也不断高涨，近年来不断地有人大代表和政协委员提出相关议案提案。可是，这一制度体系迄今尚未建构完善起来。我国人事人才工作正处于发展期、攻坚期，面临的问题还很多，需要我们对一些前沿性的问题进行深入研究和探讨，以便推动人才工作、人才研究向新的阶段发展。

　　随着我国经济社会发展进入新阶段，在夺取全面建设小康社会新胜利的伟大征程中，迫切需要按照宪法的规定和党的十七大的要求，设立国家荣誉制度。有实务部门的积极推进，有理论界的扎实论证，有各界齐心协力践行中央的人才发展战略，必将为中国迎来人才发展体制机制改革和政策创新的春天。

作者简介：杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长。 文章来源：《人民论坛》2012年12月（下）总第388期。 发布时间：2013/1/26