地方依法治理是依法治国的基础工作环节
【中国宪政网编者】按关于地方依法治理，在取得不少成效的同时，也一直存在许多问题和争议，主要的批评意见认为地方依法治理把依法治国碎片化、庸俗化了，不利于依法治国方略的正常推行。也因此，许多地方工作的同志在推动工作的同时又存在诸多顾虑，希望学术界给予指导。今年8月4日，中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法学研究会副会长莫于川教授在成都召开的四川省依法治省专家学者座谈会上作了专题发言，认为在推动国家治理体系和治理能力现代化的过程中，应当走出误区、排除干扰，把全面推进地方依法治理作为全面推进依法治国的基础工作环节，明确认识、坚定信念、把握方向、配套举措地抓紧抓好抓出成效来。本网特刊发其发言要点供读者参考。
全面推进地方依法治理是全面推进依法治国的基础工作环节
――依法治蜀兴川须更新观念、创新机制、民主参与
人大法学院莫于川教授，
一、提出依法治省、建设法治四川是贯彻中央精神的具体行动
关于“依法治省”、“依法治市”等等，在许多地方、学界一直存在所谓“法制碎片化、庸俗化”的议论和担忧，对此，应正面回应、正确辨识。我认为，地方提出依法治理的方针，并非降低法制建设的衡量标准，而是为从不平衡发展到平衡发展作出的积极努力，是非常重要的法制建设基础工作。
十八大、十八届三中全会对推进依法治国、建设法治中国提出了明确要求。十八届四中全会将专门对“全面推进依法治国”做出战略安排和工作部署。国务院也将推出《全面推进依法行政实施规划》加以推动。那么，如何理解“全面推进依法治国”的“全面推进”？地方应为此做哪些努力？对此，我的理解有四点（这几点也可以说是建设法治中国的几项特殊内涵，而1999年修宪时宪法条文的表述是“法治国家”，两个概念大同小异，其小异在此可见一斑）：
1、法制建设16字方针的调整：
有法可依、有法必依、执法必严、违法必究（原）
→科学立法、严格执法、公正司法、全民守法（新）
2、推进依法治国的同步性：
→坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进
3、建设法治国家的一体性：
→坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设
4、关键是应当如何理解“法治国家”的“国家”：
这里是指广义的国家：一种组织体系、制度体系
因此，所谓“国家”，当然还应包括“地方国家机关”、“单一制下的地方制度”（也即关于国家，需要作分类、分层、分步的理解）。
我的思考结论是：全面推进地方依法治理是全面推进依法治国的基础工作环节；依法治省、法治四川的提法符合现代法治和国情实际，这不等同于“法制碎片化、庸俗化”。法制发展同样需要地方创新，因为改革和发展的智慧更多出于地方、基层、民众之中，但也应坚持法治的底线原则，做到动态平衡。
二、建设法治四川的战略方针和工作部署符合法治、符合实际且富有特点
四川省委书记王东明同志今年1月在专题电视电话会议上的讲话高屋建瓴，其中如下一段话给人留下深刻印象：“深入推进依法治省，切实加强法治四川建设，比以往任何时候都显得更为紧迫、更为重要。……是全面落实依法治国基本方略、把治蜀兴川各项事业纳入法治化轨道的迫切需要。”基于这样的认识，讲话中提出了一系列的判断，非常具有指导性。
四川省于2014年1月颁布的《依法治省纲要》，1.2万余字、9个部分、33项条文，就推进依法治省、建设法治四川做出了全面的战略部署；2014年1月颁布的《依法治省2014年工作要点》，7个环节、29项任务，将战略部署和任务逐项分解落实到单位，使其具有可操作性；这些都值得肯定。
总之，《纲要》、《工作要点》，系统全面，有远大目标和工作重点，具有科学性和可行性，创新亮点很多，体现了十八大、十八届三中全会有关法制建设的精神和要求，也为即将召开的十八届四中全会专门对“全面推进依法治国”做出战略安排和工作部署后在四川及时有力地贯彻落实作了必要准备，成为依法治蜀兴川的重要指导方针和制度建设要求。
三、依法治蜀兴川须要进一步更新观念、创新机制、民主参与
依法治蜀兴川须要更新观念、创新机制、民主参与、共同治理，形成多元化、多主体、多机制、多方式、多规范的法制体系和工程。具体建议是：
1、对“法”字应有更全面、正确的理解。法制发展到今天，所谓“法”，不应仅仅看成刚性、制裁性的狭义法律条文。还应积极运用条理法、软法并将其纳入法治轨道，需要注重单位规章制度、村规民约、行业规范的多元建设。
2、各项法制工作要增强民主性、走向民主化。包括：立法民主、行政民主、政民合作，要创建民众参与、社会参与的平台和条件（例如南京市的城市治理委员会的民主化构成和实际运行效果）。人民起来，政民携手，法治有望。
3、实行刚柔并济的监管执法理念和方式。要改进刚性为主的存量执法方式+创新柔性为主的增量执法方式（2010年《建设法治政府的意见》第14条：要“改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。”
4、要有法制建立和运行的评估指标体系和操作机制。但鉴于其他地方经验，应当注意简便易行、民众参与、抓住重点，采取抽样方式进行评估。但指标往往会成为“指挥棒”，故须谨慎设计、操作。
5、法制教育和学习，应以领导干部和关键岗位干部为重点，还应以宪法、组织法、公务员法和本领域专门法作为教育学习的重点，注重运用典型案例教育，使其真正懂得在宪法和法律范围内、在党规党法的范围内行使职权、履行职责、开展工作的重要性。我国现行宪法及31条修正案是30多年改革发展的缩影和成果汇集（例如市场经济、法治国家、人权发展等理念和制度创新），应予重视。
许多年前，毛泽东主席说过：“四川很有希望。”今天，四川仍然很有希望、更有希望。衷心祝愿四川省的经济社会发展和法治四川建设，在四川省委的正确领导和全省人民的共同努力下，取得新的更大的成就，成为西部地区的城乡统筹协调全面发展的楷模。
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