11月20日，国务院推进职能转变协调小组办公室负责人在国务院政策例行吹风会上透露，年底前将对社会上诟病的“奇葩证明”拿出解决办法并实施。

在现实生活中，行政机关办理的大量业务都需要提供各式各样的证明。“奇葩证明”就是人们对行政机关要求相对人提供的那些不必要、不现实、不便民的证明文件和证明活动的通俗称呼。

有些“奇葩证明”是没有必要提供的。有的事项完全可以通过其他手段核实确认，无需提供书面证明，有的事项与要办理的业务没什么关系。比如，来办事的人活生生地站在面前，要他证明自己活着，这不但没必要，反而很搞笑。就连李克强总理都直言这“简直是天大的笑话！”

还有一些“奇葩证明”不具有现实可行性的证明要求，相对人难以提供。比如要“证明我妈是我妈”，该怎么证明？即便居委会不盖章也解除不了双方的母子关系，盖了章也不能保证就没问题。正是这些“奇葩证明”让相对人疲于奔命却只能乖乖照办。一环套一环的“连环证明”，相对人在不同机关之间来回奔波。

“奇葩证明”的广泛存在，在客观上反映了政府治理能力的缺失。政府要求相对人提供证明材料，初衷是审核确认相对人及其申请事项、相关条件的真实性、可靠性。这当然是应当的，但问题的关键在于，是不是任何时候、任何事项都要事无巨细地由相对人承担证明义务。

大量的“奇葩证明”是某个机关要求相对人从另一机关开具证明。这里面往往并不存在相对人的证明义务，而只存在行政机关的审核责任。把本该由行政机关履行的审核责任“简化”为要求相对人开具证明，表面上是统一办事要求、提高工作效率，实际上是形式主义、文牍主义，是不同机关之间信息封闭的表现，更不用讲机关之间的有效协调、充分合作了。

有时，行政机关要求相对人提供证明是出于严谨和慎重的考虑。这种工作态度值得肯定，但方式不无问题。谨慎用权是好事，但以谨慎为由而不能正确履行职责，甚至擅自增加要求，不但是工作能力的问题，而且可能违法。

比如，在行政许可行为中，如果没有法律法规为依据，行政机关或其工作人员自行要求相对人提供证明的，实际上就是“增设违反上位法的其他条件”，还有可能构成“增设行政许可”，显然违反行政许可法。有的机关和工作人员以证明为名变相收费，交些钱就不再要证明，或者交些钱就给开证明，这正是乱收费行为。

不同的立场决定了看待问题的不同态度。站在群众角度，自然是证明越少越好，减少办事的麻烦。站在行政机关和社会管理者的角度上，则是证明要求多一些，工作人员就放心一些。他们内心未必希望要这么多证明，但是为了“不犯错”，只能对相对人提要求，其实最直接的动机就是畏惧和回避可能承担的行政责任。

而要消除“奇葩证明”，就需要明确证明事项，加强信息共享，落实证明责任。所谓明确证明事项，是通过法律法规列明对相对人的证明要求，使其证明义务确定化。没有法律法规依据、未经正当程序，下位法和行政机关及其工作人员不得自行要求相对人承担证明义务。为提供便利，行政机关还应积极编制办事指南，将基本流程、申请材料、办理时限等内容向社会公布。

加强信息共享就是加强行政机关之间、行政机关与社会组织之间的信息沟通与合作，通过跨部门的信息共享，减少相对人的信息提供义务。目前，政府内部的信息交换共享机制正在逐步建立，信息的地区封锁和部门分割状况有望尽快打破。

要落实证明责任，一方面要完善信用记录制度，合理设定征信事项，完善征信系统，为跨部门信息共享提供基础。另一方面，对于故意提供不实信息的相对人，设定较为严格的后果责任。

而在具体的行政活动中，可以实行相对人承诺制，相对人就申请材料的真实、合法、有效向行政机关作出承诺，如果事后确认属于虚假承诺，则承担责任。

在简政放权、加快建设服务型政府的背景下，终结“奇葩证明”是必要的，也是必然的。但需要注意，我们所要终结是那些无法律法规依据的证明，对于行政机关或相对人依法负有证明义务的情形，政府自当履行好监管权力。同时，在运用大数据和征信记录开展服务以及监管的过程中，政府要充分重视每个人的信息安全和信息隐私，避免对个人的信息利益造成伤害。

作者简介：作者系中央财经大学法学院副教授 文章来源：《法治周末》2015-11-25 发布时间：2015/11/25