公正廉洁执法是依法行政、建设社会主义法治的重要内涵，同时，深入推进公正廉洁执法也是“三项重点工作”之一。如何保障政法机关“公正廉洁执法”，莫于川、余凌 云两位 教授就有关问题进行了解读。

解读一：公正廉洁执法工作做不好，其他两项工作就失去了条件，也失去了保障

人民公安报：改革开放以来，我国公安政法的工作取得了很大进步，但为什么仍存在诸多难题？

莫于川：改革开放30年来，公安政法的工作水平取得了很大进步。人民群众对于人民警察保一方平安有依赖，有信赖，更有期待。不过，毋庸讳言，在有关制度和队伍建设中还存在一些问题。事实上，几十年前的政法工作水平与现在相比不可同日而语。可有些地方，干群矛盾依然突出，为什么？其实就是因为人民群众、党和政府乃至时代对政法工作的要求大大提高了。一方面，人民群众要求分享改革成果，对人身、财产安全的维护要求更高了。另一方面，党和政府也提出了建设法治政府、阳光政府、廉洁政府、服务型政府的目标。此外，国外对我国的发展也提出了要求，希望中国尽更大的责任。各种主客观方面的原因使得在我国“深入推进公正廉洁执法工作”具有更加突出的必要性。

人民公安报：当前形势下，深入推进公正廉洁执法工作有何重要意义？

余凌云：2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出十年内基本实现建设法治政府的目标，其中一个重要内容就是要基本形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。公正廉洁执法也是当前社会矛盾凸显期内根本缓解和消除政府与相对人之间紧张关系的主要方法与路径，能够不断增强政法机关公信力。归根结底，加强公正廉洁执法，将从根本上服务于社会经济发展以及和谐社会建设，因而具有不可估量的重要意义。

莫于川：“公正廉洁执法”，一强调公正，二强调廉洁。维护社会公平正义是对政法部门及其工作人员的基本要求，是他们的基本职责所在。作为执法主体，“廉洁”又是对政法工作人员最基本的要求。公正廉洁执法工作做好了，不仅可以有效处理好群众纠纷，还可以缓解官民矛盾，社会矛盾化解工作将迎刃而解，社会管理创新工作也可以据此寻求新思路。公正廉洁执法工作做不好，其他两项工作就失去了条件，也失去了保障。

解读二：提升反腐的预防性和专业化，不断增强执法管理监督

人民公安报：推进公正廉洁执法，强化执法管理监督是其中重要的一环，在这方面政法机关存在哪些需要进一步完善之处？

莫于川：执法管理监督方面存在的问题就是当前我们的执法监督机制不健全。过去揭露的贪腐案件通常都是个案，不仅数量小，往往是孤立的。现在，动辄窝案、串案、大案，个别地方、单位甚至出现“整体腐败”的现象。这其实就是机制上出了问题。现在，虽然存在相关的执法监督部门，但是人员少，专业性不强，监督力度很小。为此，我们要强调反腐的预防性和专业化。有些领导干部被查处后说：“为何我刚犯错误时你不提醒不纠正，非要等到我犯更大的错误。”这说明了我们仍未形成科学的防腐预防机制。此外，就是专业化的问题。香港600多万人，廉政公署就有2000多人。而内地比如北京，人口高达1800万，市纪检监察局只有几百人。虽然在其他一些单位里也有从事相关工作的人员，但都不是很专业。

解读三：增强工作责任心和社会责任感，把公正廉洁执法当成一份事业来做

人民公安报：联系工作实际，公安机关在执法过程中还存在哪些问题？

余凌云：当前，公安机关在推进公正廉洁执法过程中，还存在一些难点和问题，主要体现在以下几个方面：

第一，个别公安机关与民警在执法过程中仍然或多或少地存在机械执法的情况，忽略了法治的根本要求。在立法滞后或者法律规范存有缺陷的情况下，不讲求良好的社会效益与执法效益，不遵守正当程序的要求，没能很好地处理形式法治与实质法治的关系。

第二，当前，还较为普遍地存在着“规则之失”，表现为没有搭建行政权行使的较为细致、可操作的规则，行政机关享有较大、较为宽泛的行政自由裁量权，实践中就容易出现执法不统一、不规范，滥用职权、人情办案、腐败等问题，也使得执法监督、司法审查空转，不能真正落实到位，无法建立起一个良好的监督、改进循环机制。

第三，行政机关经费与待遇问题无法依法有效保障，收支两条线无法真正落实，罚没款禁止返还不能得到贯彻，是当前造成执法扭曲、利益驱动乱执法等问题的主要病灶。

莫于川：违背“公正廉洁执法”的现象，简单来说有以下几个方面的表现。

第一，以权谋私、与民争利现象普遍存在。过去的贪腐案件涉案金额一般都是几千元，现在动辄上百万、上千万，而且牵扯领导干部级别较高，影响很大。执法机关本应以人为本，执法为民。但是，现在官商勾结、与民争利、谋求小团体利益的事情时有发生。譬如去年上海钓鱼执法事件，其实就是诱导人们违法犯罪，进而收取罚款谋求小团体利益。

第二，部分执法人员在工作中缺乏以人为本思想和工作责任心、社会责任感，没有把工作当成一份事业来做。我最近关注到爱民警察的推选活动，其中有些人的事迹我看了，非常感动。入围的这些人有一个共同点就是把工作当成一份事业，当成实现自己人生价值的事情来做。

第三，过分迷信自己的执法经验，形而上学机械地执法。经过多年的普法教育，很多基层执法机关特别是我们政法机关，有学法经历、懂法律的人员比重增加了。但是却造成一部分人过分迷信自己的执法经验，形成一种专业的偏执。过分相信自己的执法经验，实际上对法律一知半解。

解读四：依法积极行政，更加全面地理解和执行法律

人民公安报：结合当前公安工作实际，公安机关应采取哪些措施来进一步推进公正廉洁执法工作？

余凌云：要进一步推进公正廉洁执法工作，我认为有几个切入点值得考虑。

一是在推进法治建设的过程中，我们应始终明确唱响一个主旋律，这个主旋律就是法治应当为和谐社会与经济发展服务，要追求良好行政与执法效益。我们在一切公共政策的形成、具体案件的办理之中都不能忘记这个最为根本的目标与要求。

二是要认真思考与对待当前的“规则之失”与“规则之治”。当前法律规定较为原则抽象，在立法与执法之间留下巨大空隙，容易导致执法不统一，引发和激化矛盾，这就是“规则之失”的现象与弊端。公安机关在行政处罚裁量基准实践上取得的巨大成效，让我们有理由进一步将这种做法推广到其他行政活动（包括行政许可、行政强制、行政奖励等）之中，而且规则的范围也应突破裁量问题，将执法文明用语、动作规范、公共服务标准等全部纳入。规则的治理策略主要是执行已有的法律，总结实践先例与惯例，细化有关行政权行使的规则，解决适用上的疑难与不统一，进而达到公正廉洁执法的效果。因此，大力推进以裁量基准为核心的行政规则治理，应当是未来法治建设中的一项重要工作。这项工作迫在眉睫，我们应该、也必须马上着手去做。

莫于川：深入推进公正廉洁执法工作，是一个系统工程，需要配套采取多方面设施。

第一，要以人为本，执法为民，依法积极执政。没有犯罪不去管，出了问题才去管，以前那种简单消极执法的工作模式已经不能满足新形势的要求。拿防范电子诈骗来说，很多地方政府通过手机短信方式通知大家积极预防，这就非常好。

第二，要创新执法方式，提高执法能力。但创新要有底线，如果法律没有赋予你权力，就不可越权超权创新。创新应以柔性管理方式为主，多采用非强制的执法方式，这样才能减少矛盾的发生。现在很多违规违法行为，99%%是人民内部矛盾。我们应以挽救为出发点，善意帮助和批评教育违法违规人员。当然，打击严重违法犯罪时也要毫不手软。执法人员不能只按照实体法、程序法办事，更要进一步按照立法目的、立法宗旨、法律原则和法律精神去办事，这才是更加全面地理解法律。当前社会在飞速发展，我们的执法理念和行为，只有与时俱进才能防止执法不公。

第三，要细化裁量权基准，控制自由裁量权，防止专业的偏执，但也不能走极端。这点周永康同志讲话当中也提到了，很有必要。

解读五：完善监督机制，解决源头性、根本性、基础性问题

人民公安报：如何在更深的制度和文化层面深入推进公正廉洁执法工作？

余凌云：在制度层面，一是要真正建立有效科学的考评机制和绩效考核制度，切实督促行政机关去解决一些源头性、根本性、基础性问题。同时，也必须要下决心、下大力气，妥善处理好行政机关的经费与待遇问题，争取用五到十年的时间根本解决财政保障问题。二是缺少文化与道德支撑的制度是难以持久和有效的制度。进一步推进公正廉洁执法工作，还要注意营造“以公正廉洁执法为荣”、“关心民警、爱护民警、积极为他们解决后顾之忧”等内涵的机关文化，树立执法人员的职业荣誉感以及职业操守。

莫于川：要强化执法管理的监督，完善监督机制。特别是要政务公开，政府信息公开，这是成本最低、效果最好的监督机制。假如我们的执法部门可以将执法过程、执法依据公开，将会很好地杜绝不公正不廉洁执法的执法行为，也才能赢得广大人民群众的信赖。

要加强各方面学习。学习是基本出路，包括学习新知识、树立新理念、培养新能力，这对我们政法干部队伍要提出要求。比如现在的电信诈骗、新的金融工具诈骗，如果我们的同志连这些概念都没听说过，都不懂，何谈公正廉洁执法。所以要学习，要形成一个良好的学习风气和制度。胡锦涛同志在十七届四中全会上提出要建立“学习型政党”，我们政法机关也要打造学习型政法机关。

本报实习生陆爱红 张年亮

载《人民公安报》 2010 年 2 月 21 日 第3版