我发言题目是“社会管理的合宪性和社会化”。我们既要加强社会管理，又要使它和保障人权、维护宪法相平衡，同时社会管理主要应该是依靠社会的力量。这是我发言的中心观点。

大家都知道这些年我们党中央陆续提出了以“社会”这个词命题的一些执政的理念。其中最重要的，我把它概括为有三个递进的阶段，或者是重心的转移。

第一个就是2004年2月胡锦涛主席在中央党校省部级干部讨论班上提出了构建社会主义和谐社会的目标，同年9月正式把这个目标纳入党的十六届四中全会的决定。第二就是党的十七大报告提出要更加注重社会建设，提出了社会建设和政治经济文化建设并提的概念，并且确认社会建设的重点在推进社会体制的改革。第三就是2011年2月胡锦涛又一次在中央党校提出要创新社会管理这样一个概念和任务，这个任务也纳入了今年十七届六中全会的决定。

执政党特别关注社会问题，我认为是审时度势，对社会民生的需要和民心向背的关注。它的现实政治背景是反映了我们国家社会问题、社会矛盾乃至于社会危机日益突出，亟需加以认真地应对。我们看三个阶段、三个口号，可以说是有宏大的和谐概念、和谐的愿景，向社会建设落实，现在又进一步具体化为社会管理。那么这三个阶段，三个口号，它的历史发展本身逻辑究竟是反映了执政党落实和谐社会这么一个目标的务实的心态，还是主要因为面对社会危机，而把治国的重心有所转移，这个本身是值得研讨的。我这里不着力讨论这个问题，我仅就社会管理提出我的一些看法。

中国的历史经验告诉我们，党中央每一个理念、目标、任务或者口号的提出从字面上看都是美好的、必要的，但是在落实上往往缺乏强有力的措施跟进，特别是经常遇到一些主管部门或者地方当局或者即得利益集团一些阻力，导致偏离了或者扭曲了这些口号本来的意思，违反了宪政精神。

按照这三个阶段，三个口号的法理逻辑，我认为建设和谐社会是一个根本目标，加强社会建设是实现这个目标的一个重要方面或者途径，至于创新社会管理那就是附属于社会建设的一项派生任务。显然建设的内涵要大于管理，和谐的目标是统筹一切，是衡量社会建设也包括社会管理的成败得失的一个基本尺度。

现在大家所关注的和讨论的热点着重在社会管理，而管理又重在政府对社会当下的控制，而控制的目标就是维稳，维稳首先偏重于维护某些地方和党政领导人的执政地位和权威，而不是维护社会大众的公平正义、民生福祉，这有违中央提出建设和谐社会的初衷，也使社会建设走进了社会管制的狭窄胡同，甚至偏离和谐社会大的目标，侵犯人权和公民权利，加剧社会矛盾和冲突。

例如，社会建设和社会体制改革，这个任务的提出只是限于社会保障的改革。社会保障是很迫切的，也很必要，但是如果没有触及社会结构体制的改革，特别是调整社会物质和精神资源的公平占有和分配这种体制，没有解决平衡社会主体的权利和国家的权力（right―power之间的平衡）互动互控的这样社会结构的体制改革，那也不是解决根本问题。又如有些党政干部把创新社会管理的任务，抹去“创新”这两个字，消极片面地理解为以党和政府为管理的唯一主体，去单向加强对社会的管理，而不是依靠社会自治和政府、社会的协同治理；至于所谓管理，往往把它等同于社会的行政管制或者政治控制，对社会矛盾的冲突和危机不是着力去疏导，而是维、堵、遏制甚至打压，以至于维稳经费高于国防的预算。对管理对象主要落实在加强和完善流动人口和特殊人口的服务，而何为特殊？则可能给执行者滥用权力提供一个空间。

比如说，维权的律师、公益社会组织、外来的流动人口、农民工和上访者或者被认为有意识思维的公民都被纳入所谓的“特殊人权”范畴进行特殊的管控。根据新华社和《南方日报》报道，今年深圳市为了办世界大学生运动会，为了所谓的维护社会和谐稳定就展开了一个叫排查清理的“百日行动”，把8万被视为“治安高危”的人，清理出深圳，而这些特殊人群并不是违法分子、犯罪分子。还有西南某个大城市，耗资170亿安装了50万个监控摄像头监控市民的日常生活，可以说成为世界上最大的监控城市。另外还有些部门提出把5亿网民、3亿多微博用户和所有手机用户都管起来，强化对公民和舆论控制。

这种管控的部分法律，法律化的表现就是最近新公布的刑事诉讼法的修改草案，某些规定就有侵犯人权的嫌疑。按照这个草案的规定，警方可以在没有经过检察院依法批捕和法院判决某个人有罪以前，公安机关就可以有罪推定，认定某个公民是涉嫌危害国家安全或者搞恐怖活动的罪犯，他可以以这个名义擅自合法地、秘密地逮捕他，而且无须通告他的家属。我觉得连绑匪抓了他（被绑架的人）还要通知家属来索要款，公安机关把人抓了居然可以不通知家属，这是骇人听闻的。这种可以免除公安通知义务的秘密拘留、秘密逮捕以及草案规定的可以对这一类人进行特殊的技术侦查。所谓特殊的技术侦查，就是可以合法地窃听电话、封闭网络等等，而通过这种特殊手段获取的资料还可以作为审判的证据，这些都严重超过了正当的法律程序，而且缺乏或者基本上没有规定相应的对这种警察权力的制约，或者对公民权利的救济，这给公安部门的滥用权力大开方便之门，公民可以轻易地被拘留，被秘密侦查实施，警察权大大的扩张。所以我看到外界评论，假如这个刑事诉讼法通过，那就是公安部门的伟大胜利。

再如2011年10月29日，全国人大常委会公布了《关于修改身份证法的决定》，这个修改决定事先并没有经过公布草案、征询公民意见，就这么通过了。而这个决定，其中至少有两句侵犯了公民的隐私权：一个就是每一个公民的指纹都要登记在身份证里面；第二个是扩大了警察查验身份的范围，可以“在火车站、长途汽车站、港口、码头、机场或者在重大活动期间”，设区的市级政府就可以规定什么是重大活动，什么是他予以查证的范围，这就把权力授给基层区政府，授权区政府就可以决定查验身份证。而且身份证里面还安装芯片，用卫星定位来监控每一个公民。这样，全体国民的私生活也都被置于公权力随时随地、广泛窥视、监管之中，13亿人可以全部成为被怀疑的对象，每个人私密的信息受到威胁。

所以，我刚才讲到创新社会管理如果在这么一个状况下去创新，重管理、重控制、轻保护，侵犯人权的这样一个立法思路去创新的话，那么这种社会管理创新必将导致违宪行为的加剧，致使中国可能走向警察国家。社会管理创新的合宪性和人权保障事关每一个公民的切身权利，不能不引起我们大家严重的关切和担忧。这是我讲的第一个问题。

第二个问题，社会管理创新应该是重在观念的转变和体制的改革。胡锦涛在今年2月19日讲话里特别指出，社会管理创新是管理的改革、改革的创新。不破不立，要改，要转变管理的旧思维，改革旧的社会管理体制。我认为，这里面要害是要明确社会管理的主旨、管理的主体和客体，要把握管理的限度，使社会管理与保障人权相平衡，要防止过度的控制，防止侵犯人权。

这里，首先明确管理的主旨、主体和客体。我认为，创新社会管理是建设“和谐社会”这个大目标下的一个子课题，是服从和服务于“和谐社会”这一个大目标的。社会和谐是衡量管理成败得失的尺度，而和谐不单以是否维持了某种秩序为检验标准，因为在强制力的高压下，也可以取得暂时的、表面的安稳秩序，但是并没有完全化解矛盾，可能还隐藏了、积压了矛盾，甚至激化了矛盾。

我们实行的是中国特色社会主义，什么是“社会主义”，我认为就是以“社会至上”为主义，也就是以“社会”为本位，而不是以“国家”为本位，是和“国家主义”和“国家至上”相对的。社会主义就要主张以社会为本位，以社会的主体人民、公民的权利为本位，而不是以国家的权力为本位。社会是社会的社会，而非国家的社会；相反，国家倒是社会的国家，因为国家的权力来源于社会，所以要受社会的控制、管理，国家权力要为社会、为人民服务。所以，社会管理的主旨就是为社会服务，社会管理可以寓于社会服务之中。社会管理的主体首要是社会自己，这是有宪法根据的，宪法第二条第三款修正了人民有权通过各种途径和形式管理国家社会、管理经济和文化事业、管理社会事务。这是宪法规定，这里的人民不是指人民代表大会，而是指公民，指所有公民。

那么政府，应该说社会管理的第二个层次的主体，是人民授权它来管理社会，来服务社会。政府作为第二层次，它的职能或者义务是尊重和保障所有社会成员的人权和公民权，促进社会公平、正义，维护社会安全、秩序和人民的福祉。这是社会管理的主体。

至于社会管理的客体呢？不是说社会管理就是管公民、管人民。社会可以说是社会关系，要调整社会关系、社会制度，要调整社会成员的物质和精神需要，促进公平，要协调社会群体的利益、关系、权利，机会平等的关系，社会物质和精神资源公平、占有与分配的关系，这是我们社会管理需要解决的问题，也是它的客体。而不是对公民的私人活动，特别是对社会的思想文化的多样性加以过度控管。相反，可以把控制社会的一切党政权力加以控制，又叫控制“控制者”，要把权力关进笼子里面，遏制权力不受法治约束的状态。在加强社会管理的同时还应该谋求管理与保护的平衡，行政权力与人权、公民权的平衡互控，不能只是无制约地单向扩大行政权力。

最后一点，社会管理要逐步地社会化。也就是要依靠社会组织的自治和社会主体协同党政、政府治理。早在党的十六届四中全会就已经强调要坚持为人民执政，而且同时也指出还要靠人民执政。靠人民执政就是说治国、法治社会靠人民，不是靠政府，而且要扩大人民群众的参与度，要发挥社团组织、行业组织和社会中介组织提供的服务，要反映诉求、规范行为，形成社会管理和社会服务的合力等等。这个规定，我认为是非常明智的，有远见的，是治国的良策，是社会管理的好的方面，应该按照这个办法。

我们在上个世纪50年代中国全国性社团只有44个，改革开放以后，30多年来我国目前正式登记的社会组织有45万个，有很大的增长。但是这是纵向比较，横向比较国外，差距还是很大。党政领导对社会组织的重视还很有差距，还没有真正地按照中央提出的要依靠社会来管理。但是即使是这样的状况，这些年来在汶川地震、北京奥运会以及其他公益事业和维权活动中，可以看出社会组织、非政府组织起到了很大的作用，它的雄厚社会力量还处于潜在地位，还没有充分发挥出来。我们现在有些党政干部甚至还说公民社会是国内外敌对势力设置的陷阱，我认为这是过度的敏感、杞人忧天，很不利于发挥民间组织的自治自理的权利和协助政府治理国家和社会的职能。

总之，我认为公民、公民社会是政府的助手而不是对手，更不是敌手。政府应当自觉地利用公民社会中这些积极的社会力量，尊重和善于利用公民社会和公众参与国家事务、管理社会事务的权利和能量，这才是创新社会管理的一个重要形式和途径。我的发言到此结束，谢谢大家！

文章来源：2011年12月17-18日，中国社会科学论坛（2011•法治）依法治国与社会管理创新国际研讨会，中国社会科学院主办、法学研究所承办。 发布时间：2012/1/21