《法制日报》：追问空难赔偿标准
本报记者 谢庆
航空运输是一个高风险性行业。世界各国法律都规定，航空公司必须承当无过错责任。国际上通行对航空公司的赔偿责任进行限制。
我国空难赔偿的惟一标准源自1993年国务院132号令修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，“承运人对每名旅客的最高赔偿金额为人民币7万元”。如今，这12年不变的赔偿限额受到了来自包头空难罹难旅客家属的挑战。
包头空难后一周，东方航空股份有限公司公布赔偿办法，首先就强调了7万元这个基数，最终确定每位罹难者的赔偿金额为21.1万元。
遇难者家属并不能满意。其中上海复旦复华科技股份有限公司副董事长兼总经理陈苏阳的家属选择了诉讼。值得关注的是，原告提起的是行政诉讼，将被告锁定国务院民用航空主管部门，即国家民航总局，而不是请求东航赔偿的民事诉讼。
原告称，我国1996年3月1日实施的《民用航空法》第一百二十八条规定，“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制订，报国务院批准后公布执行”。然而，近10年来，被告并没有依法制订相关的理赔标准。
因此，原告请求法院判令被告依法履行立法义务，制定有关“国内航空运输承运人的赔偿责任限额”的规定。
原告此举如一石击水，空难赔偿应如何适用法律浮出水面。是继续沿用国务院的暂行规定，还是适用民法通则及最高法院相关司法解释？3月27日，北京一些法律专家学者为此举行了研讨会。
暂行规定的效力
尽管国家民航总局早在两年前就制定出一个新的赔偿责任限额，但报送国务院后，由于诸多内部原因，至今没有出台。因此，1993年国务院的暂行规定依然是航空公司始终坚持的赔偿标准。然而，暂行规定的效力遭到质疑。
中国政法大学宪法学教授蔡定剑认为，《民用航空法》第一百二十八条是一个法律授权条款，带有非常特定的义务性，但民航总局并没有履行全国人大赋予的法律义务。虽然《民用航空法》没有明确宣告国务院的暂行规定无效，但是根据法律的精神和原则，国务院的暂行规定应该是无效的。
中国政法大学民事诉讼法学教授陈桂明否认了国务院的行政法规对一般民事关系的调整作用。一个普通的民事赔偿法律关系，应当用民法进行调整，行政法规调整的是行政机关与相对人之间的关系。
公民的救济手段
原告认为，在世界各国空难赔偿标准不断提高的情况下，民航总局长达10年未依法制定相应的规定，行政立法的不作为已经严重影响了空难罹难者家属以及所有飞机乘客合法权益的实现。选择行政诉讼目的是希望以此推动我国航空法制建设的进一步完善。
“这是一个可能不被受理的案件。”原告的担忧并非没有理由。2003年南京曾发生类似起诉政府机关立法不作为的案件，法院没有立案，而是发出司法建议，要求相关的行政机关履行义务。
在蔡定剑看来，立法本身是具体行为。立法行为可以分政治行为和行政行为，全国人大的立法是具体行为，但它是政治行为，法院无法裁决一个政治行为；而行政职责行为是可以由法院强制执行，因为行政机关的立法是受权的行政决策行为。民航总局没有履行行政决策的义务，可以由司法强制执行。
陈桂明的看法便与蔡定剑不同。他认为，立法不是具体行政行为，抽象行政行为中首当其冲就是制订规则。但应该跳出抽象行为、具体行政行为的框框，此案的性质应属公益诉讼。公益诉讼中有大量案件是以行政机关为被告的，可以适用民事诉讼法。
提高标准呼声高
中国政法大学终身教授江平认为，世界各国对于飞机失事所做的赔偿，从任何意义上来说是加强保护。当初我国规定的7万元在任何一个领域都是最高的。1993年到现在12年期间，我们国家对于生命的价值已经不可同日而语了，因此有关部门特别是民航总局应该加快制定赔偿的具体金额，而且要大大提高赔偿金额。
中国政法大学民法学教授李显冬同样呼吁，空难赔偿标准一定要提高。他列举了90年代初也曾争论不休的医疗事故赔偿问题，当时同样面临着按照卫生部的行政赔偿制度，还是按照民事赔偿进行处理的问题。如今已经有了重大冲突，医疗事故应该按照民法中损害赔偿的规定进行赔偿。空难的发生，航空公司构成侵权责任，索赔人可以按照侵权责任提起民事诉讼，而不管遇难者是否买了商业保险。即使保险额是7万元，要求赔偿的金额不一定受到7万元的限制。
中央民族大学行政法学教授熊文钊更希望法官在空难赔偿案件中能有所作为，在适用法律上有所突破。除规定的最低赔偿数额外，再加上民事赔偿，民事赔偿的数额因人的身份不同应有所不同。
能否与国际接轨
2005年2月28日，十届全国人大常委会第十四次会议表决通过了关于批准《统一国际航空运输某些规则的公约》即“1999蒙特利尔公约”的决定。这意味着，我国正式加入该国际公约。
蒙特利尔公约创立了一种全新的旅客伤亡责任限制制度，即双梯度责任制。公约规定，对于不超过10万特别提款权(1特别提款权可兑换1.53美元，共折合成人民币大约120多万)的损害赔偿，不论承运人有无过错，都应当承担赔偿责任，这是第一梯度责任；如果索赔人提出的索赔额超过10万特别提款权，而承运人无法证明其没有过错或证明第三人对该伤亡的发生有过错，即使突破10万特别提款权的限额，承运人也应按实际损失进行赔偿，这是第二梯度责任。
中国政法大学国际法教授杜新力认为，签署公约的国家应该考虑如何与国际去接轨，逐渐对国内法做一些修改。而此案子便是一个契机。
据悉，国务院法制办已经着手制定《国内航空运输赔偿责任限额规定》，在该规定中，旅客的赔偿限额将增加到人民币20万元。
文章来源：法制日��2005-4-8第11版 发布时间：2007/12/24