“乱世用重典”，在《食品安全法》的修改过程中体现得尤为明显。但这种重罚思维亟需摒弃，否则良法善治恐难实现。

这里仅以“未经许可从事食品、食品添加剂生产经营活动”的法律责任为例加以说明。除了没收违法所得、没收非法财物外，《食品安全法》第84条还规定，“货值金额不足1万元的，并处2千元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款”。对此，国务院“修订草案送审稿”第109条未作改动。全国人大常委会“一审稿”第123条、“二审稿”第113条则将“2千元以上5万元以下罚款”提升为“5万元以上10万元以下罚款”，将“货值金额5倍以上10倍以下罚款”提升为“货值金额10倍以上20倍以下罚款”。据报道，如此大幅度提高处罚力度，仍不能得到部分常委会委员的肯定，处罚力度仍有跃升的可能。

但如此“严惩重处”问题多多，不予纠正，很可能导致日益完善的食品安全保障制度无法落到实处。

第一，破坏法制的协调性。在社会主义法律体系已经建成的今天，应当着力维护法律体系内部的协调性，相同的情形应当作出相同的处理，没有特别理由不得差别对待。应当说，有很多违法生产经营的情形与食品安全违法生产经营在危害程度等方面具有相似性，与食品的重要性程度也相当，但我们并没有作出如此严厉的惩处。最相近似的未经许可违法生产经营药品，还处在“货值金额2倍以上5倍以下的罚款”的阶段（《药品管理法》第73条），对于货值金额小的违法行为，连“货值金额不足1万元的，并处2千元以上5万元以下罚款”的规定都还没有。即便修订2001年的《药品管理法》，也不大可能作出如同《食品安全法》修订草案的处罚力度。重典将会破坏既有规则的整齐性和协调性。

第二，违反过罚相当原则。按照《行政处罚法》第4条第2款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。设定处罚讲究的是，有多大的违法就要接受多大的惩罚，过罚相当。大幅度提高处罚力度，有无实际理由，是否过于随意，颇可质疑。举例而言，未经许可便在自家路边的窗口卖起包子，属于未经许可的生产经营行为。但第一天刚开张，即被发现并查处。其违法的危害程度十分轻微，处以5万元的罚款，显然过重。这虽然是一个相对极端的案例，但现实中并不能排除这种情形的存在。立法者在设定处罚时应当考虑现实的复杂性，否则，《食品安全法》的处罚规定就会违反《行政处罚法》的过罚相当要求。

第三，影响行政处罚的效率。按照《行政处罚法》第42条的规定，行政机关作出较大数额罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。依据各部委或各省的规定，对于5万元以上的罚款，已经属于“较大数额罚款”，需要按照听证程序作出处理决定。如此，势必增加行政成本，降低行政效率，不必要地增加食品安全案件的查处难度。

第四，可能降低法律的可执行性。面对食品安全的专业技术性违法犯罪，如果行政机关人手不足、技术能力不高，就很难发现、查处相关的违法犯罪。即便使用重典，也难以取得实效。而且，问题更为严重的是，5万元的罚款对于很多中小企业或个人已经是不小的数字。违法生产经营者既可能认为罚款的数额过高而难以承受，也可能认为5万元的罚款并非自己“罪有应得”，自身的违法不应受到如此严厉的制裁。故而，拒不执行相应处罚的可能性较大。行政机关考虑到暴力抗法的可能，也可能“保大放小”，只去查处有处罚承受能力的大型企业。据称，北京市在执行目前的《食品安全法》第84条规定时已常常遭遇抵抗。修订草案大幅度提高罚款额度，今后可能连北京这样的一线城市都难以执行。如此，《食品安全法》所设计的种种食品安全保障机制，将因法律责任的备而不用，而得不到充分的保障和有效的执行。

上述问题不仅存在于无证生产经营的情形，同样存在于《食品安全法》修订草案的其他规定之中。在任何社会，“重典”均为下策，实属无奈之举。立法不是搞恐吓。立法需要重视平衡，过分偏重于消费者的情感，而忽视违法生产经营的实际状态，明显不妥。在食品安全严峻态势已逐渐缓解的情况下，立法者应当摒弃重罚思维，从发生原因入手寻找完善对策，着力建立健全相关制度，使生产经营者不能违法；更重要的是，努力打造一个不违法就能挣钱的制度环境，使生产经营者不愿违法。如此，食品安全才会真正具有制度的保障。

作者简介：王贵松，法学博士、中国人民大学法学院副教授。 文章来源：《中国食品报》2015年4月22日，第3版。http://www.cnfood.cn/n/2015/0422/53271.html 发布时间：2015/4/22