网络征求民意法治化
关键词：网络；征求民意；法治化；有效参与
根据中国互联网络信息中心的统计，截至2011年6月，中国网民规模达到4.85亿，互联网普及率攀升至36.2%，微博用户数量达到1.95亿。随着网民数量的增加，互联网普及率的提高以及微博等新兴信息传播渠道的出现，我国公民政治参与能力大大增强，人们通过网络表达诉求、针砭时弊，为党和政府建言献策，由此所形成的公共意见能量足以影响立法和公共政策的改变。与此相呼应，近年来，各级人大和政府一改传统群众路线式的意见汇集方式，把网络征求民意作为公共生活民主化的一个重要内容，大到国家的长远发展规划、立法和公共政策的制定，小到人大代表对议案的征集，处处都可以见到网络征求民意的身影，以至于今天网络征求民意正成为公共生活领域的一个符号。
然而另一方面，我们也不得不承认，有关机关在通过网络征求民意时存在一些亟待解决的问题，比如网络征求民意的面相对较窄，目前主要限于立法领域，而行政领域鲜有政府决策通过网络征求民意的现象；再就是网络征求民意随意性较大，存在走形式的情况，等等诸如此类的问题严重影响了公民政治参与的有效性。所谓政治参与的有效性，是指公民旨在“试图影响政府决策的活动”对政治系统产生了实质影响，包括回应、行动和决策等。政治参与有效性的实现，需要具备三个条件：一是决策者充分的信息公开，使公众对参与讨论的议题内容有透彻的了解，在此基础上，能够进行理性思考；二是表达渠道畅通，公众能够直接把自己基于理性的思考和价值偏好传递给决策者；三是决策者基于公众偏好和决策语境（context of decisions）的考量做出回应，进行方案选择和权威性价值分配。在满足上述三个条件方面，网络征求民意至关重要。因为决策者在通过网络征求民意时往往就把决策的必要性和具体决策方案等信息呈现给公众，同时，还为公众提供了表达意见和利益诉求的途径，比如直接电子留言、发传真、发送电子邮件等，这些都为决策者倾听各种不同利益诉求和政策倾向，进而做出合理的判断创造了条件。因此，网络征求民意为公民有效的政治参与提供了必不可少的前提。
鉴于网络征求民意对公民有效政治参与的重要意义以及目前网络征求民意主要限于立法领域这一事实，本文拟以立法领域中网络征求民意为视角，探究如何实现公民有效的网络政治参与问题。本文所指的“立法”包括人大立法和行政立法，具体而言是指法律、行政法规、地方性法规、部委规章以及地方政府规章的制定、修改和废止在内的全部活动。
近年来，人们已经注意到，在我国，立法机关虽然出台了大量立法，但立法数量的增加并没有相应增强人们对法治的信心。相反，有法不依现象大量存在，出现了法律和社会生活表里两张皮的现象。是什么原因导致这样一种情况出现呢？有学者已经敏锐地意识到，法律难以实施的原因并不完全是立法技术问题，而是立法与公民的关系，即立法的正当性出了问题。立法的正当性（legitimacy），笔者认为包含着两个判断标准：一个是合法性，即立法不能超越法定权限，制定过程不能违反法定程序，内容不能与上位法相抵触。合法性是形式正当性标准。建设法治国家首先强调的是行为的合法性，即形式正当性。第二个标准是社会公众可接受性，其强调立法必须符合理性，顺应民意，为社会公众所普遍认可和接受。可接受性是实质正当性标准，它是衡量立法正当性必不可少的一个重要指标。
可接受性标准之所以重要，一方面，它是“主权在民”原则的要求，立法机关基于人民委托行使权力，自然要考量人民的认可和接受程度；另一方面，就立法的性质而言，诚如法国社会连带主义法学家莱昂・狄骥所说：任何实质性的制定法都是权利规则的表达，因此立法过程本身就是权利分配、价值选择的过程。按照立法经济理论，立法不会创造出财富，使社会总价值有所增加，其只不过是将原来由某些人所享有的价值转移给他人所有。就社会整体而言，此得乃彼之失，彼失乃此之得，社会总价值不会发生任何变化。比如，根据财政部的测算，2011年9月1日生效的《个人所得税法》规定的起征点由过去的2000元提高到现在的3500元后，纳税人由原来的28%下降到7.7%，人们的负担普遍减轻，福利得到提升。但与此同时，国家税收全年减少1600亿左右。既然立法不会使社会总价值有所增加，其只不过是将现有的价值转移，那么到底哪些人所享有的价值应增加，哪些人的价值应减少？这不是立法机关自己拍脑袋决定的事情。立法机关需要建立一种机制来汇集各种意见，并为各种意见理性沟通提供场所。立法机关在平衡各种不同利益的基础上出台的立法，才具有可接受性。
在西方国家，立法的可接受性往往透过多种途径来实现，比如代表不同集团利益的议员的辩论，立法听证会普通民众的参与、利益团体的游说以及媒体议程的设置等。在我国，为了提高立法的可接受性，全国人大在2000年通过了《立法法》，该法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”从法释义学的角度，这里的“立法应当体现人民的意志”可以解释为立法机关在立法时要广泛听取民意并在立法中予以体现。
从实践层面看，自《立法法》生效以来，立法机关获取民意的主要方式包括：立法听证会、座谈会、基层调查、书面征求意见、网络征求意见等。上述方式中，网络征求意见同其他方式相比更能汇集民意。首先，由于互联网具有跨地域性、方便快捷的特点，这使得网络征求意见克服了其他方式由于受人力、交通、地域等方面的限制所导致的花费时间长、成本高，但获取的意见数量少的局限，立法机关只需把立法草案的内容挂在互联网上就可以征求到各地民众的意见，花费时间短、成本较低。同时，参与者由于不受地域以及诸多物理条件的限制，其只需要有一台联网计算机就可以针对立法草案发表见解，这使得参与讨论的人数较多，相应地，立法机关获取意见的数量也比较多。其次，由于政治对社会渗透的普遍存在，在传统的征求意见的方式下，参与者基于某种顾虑可能缺少自主性，虽然他们也在言说，但可能成为在场的缺席。而互联网络是个开放的公共领域，每个参与者都有机会进入这个领域参与讨论；并且这种讨论是在匿名的状态下进行，不受外在压力的影响，这使得参与者能畅所欲言，更真实地表达自己的想法。尽管在理论界，不乏有一些悲观主义者担心新技术难免让少数人左右和操作大众的情绪，甚至会出现“无政府主义”以及“情绪性民主”现象，但这种情况目前还没有出现，公民网络政治参与更多的还是发挥了积极作用。
（二）网络征求民意有助于缓和紧张关系，具有社会“稳定器”和“安全阀”的功能
当前，我国社会正处于快速转型时期，各种社会矛盾多发。一方面，改革开放和实行社会主义市场经济使得我国社会的经济成分、利益关系和分配方式愈益多样化，不同群体和阶层的利益出现了明显分化，利益格局失衡，各种经济利益矛盾突出。另一方面，由经济发展所导致的政治需求增加，公民的政治参与热情被激活，由原来被动员的参与（mobilized participation）转变为主动参与（autonomous participation），人们要求有更多的参与公共生活的机会，希望利益诉求能够被倾听并得以在立法或公共政策中得到反映。但由于现有的利益表达渠道不畅通，无法满足公众的参与需求，这在一定程度上进一步加剧了由经济利益矛盾所导致的紧张关系。根据发达国家的经验，解决基于利益冲突而导致的紧张关系，采取的较为切实可行的办法是建立多元化的利益表达、沟通和协调机制，使各种不同利益诉求都能通过一定的途径进入决策机关，为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道。然而，在我国，这样的机制现在还没有建立起来。
今天，在缓和社会紧张关系方面，互联网络扮演了重要角色。据抽样统计，目前每天人们通过论坛、新闻评论、博客等渠道发表的言论达300多万条，人们通过网络就各种话题进行讨论，向政治系统传递民意，网络已经成为公民参与公共生活的重要途径。笔者通过研究发现，目前公民通过网络参与公共生活的言论以批评性的意见为主。根据统计分析，当前容易引发网络舆论批评的主要有三类公共事件：一是政府的行为挑战社会普遍的公平正义观念的事件，二是侵害公民基本权利的事件，三是国家机关工作人员违法或道德有失而侵害国家公务活动廉洁性的事件。人们对这些事件通过批评，宣泄内心不满情绪，形成舆论压力，督促有关部门采取纠偏行动，从而起到缓和紧张关系的作用。就批评对象而言，目前的网络舆论批评主要针对立法或公共政策的实施机关。未来随着公民社会的发育以及公民参与能力的增强，公众批评将针对立法机关或公共政策的制定机关，就制度设计的正当性问题提出质疑，这对政治系统的稳定将构成重大挑战，有可能造成政权合法性的流失。从这个角度来看，立法机关就立法事项通过网络主动征求公众意见意义重大，它为人们提供表达意见和利益诉求的渠道，有利于增加人们的政治认同，维护社会稳定。就此而言，网络征求民意充当着社会“安全阀”的作用。
立法过程中，立法机关通过网络向社会征求意见，为公众参与法秩序的形成创造条件，能够取得双赢的效果。从立法机关的角度看，立法机关可以获知公众的政策偏好，知道什么是公众所需要的，从而可以增加立法的针对性。从公众的角度看，具有两方面重要意义。首先，公众针对立法草案发表意见、进行讨论，和他人进行沟通、协商，在这个过程中，参与讨论的人能够了解法的制定过程，了解立法的内容。这样立法过程就成了普法过程，成了法的宣传渠道。其次，网络征求民意具有教育功能。在传统意义上，法的教育功能主要通过对违法者实施制裁的警示作用来强化公众对法的认同和遵守。这种被强制的认同往往带来的是执法难度加大和高成本。但在公众参与立法的语境下，情况则显然不同。公众对自己参与制定的立法往往多一份认同和尊重，更愿意接受它的约束，并关注它的实施情况，这无疑降低了法实施的难度。正如国外有学者所言，最好的政策是那些公民出于自愿接受而不是强制遵守的政策，公众更易于接受那些经过公开辩论、代表了普遍的公众观点而不是秘密出台且仅反应特定人利益的政策。
目前网络征求民意的活动已经在中央和地方各层次立法机关中如火如荼地展开，成为民主立法的一道亮丽风景线。
（一）网络意见征集系统的建设
在中央立法层面，全国人大常委会通过中国人大网的“全国人大法律草案意见管理系统”向社会公布法律草案并征求公众意见。2001年初，全国人大常委会首次把网络作为民意征求的方式，征求公众对婚姻法修正案草案的意见。之后，全国人大常委会对那些重要的法律草案都要在中国人大网公布并通过该系统征集意见，比如2005年的物权法草案、2006年的劳动合同法草案、2007年水污染防治法修订草案等等。为了使网络征求民意工作常态化，2008年4月，十一届全国人大常委会委员长会议作出决定，规定今后凡是常委会审议的法律草案原则上都要在中国人大网上向社会公布。除了全国人大常委会，国务院自2007年起启动了网络意见征集系统，规定对起草的行政法规、规章草案，除涉及国家秘密、国家安全以外，原则上都在网上公开，向社会征求意见。公众只要登录国务院法制办的官方网站，点击进入“法规规章草案意见征集系统”，就可以对任何正在征集意见的行政立法草案发表意见。
在地方立法层面，网络征求民意活动也受到了前所未有的重视。早在2002年，北京市就开始把地方性法规、规章草案在北京市人民政府法制办公室网站以及首都之窗网站公布，征求市民的意见和建议。2003年，北京市人民政府法制办公室制定了《关于地方性法规规章草案公开征求意见的若干规定》，明确规定了征求意见的工作流程、对市民意见和建议的处理方式等内容。北京市的做法开创了地方立法网络征求民意的先河。在北京之后，浙江等其他省、市也陆续启动网上意见征集系统。据笔者统计，在全国31个省、自治区、直辖市人民政府法制信息网、公众信息网或人大网中，有法规、规章草案意见征求系统的有29个，占到总数的93.5％。
（二）网络征求意见的内容
观察发现，中央和地方立法机关利用网络意见征集系统向社会公开征求各方面意见，主要涉及四个方面内容：
1.征求对立法草案的意见和建议。这是目前网络意见征集系统所承载的最主要的功能。该系统发挥作用的技术流程是：登陆后有正在征求意见的草案名称，打开链结后即可阅读草案全文，并发表意见。根据对各地发表意见的方式观察，可以发现公众提交意见的模式有三种：一是在每个法条下设置提交意见窗口模式；二是在整部草案后设置发表意见窗口模式；三是电子邮件、传真发表意见模式。草案中没有提交意见窗口，如果公众有意见可以通过发送电子邮件、传真来发表意见。目前，大多数省市采用的是第二种模式。
2. 征求立法建议项目。立法项目建议包括五年立法规划项目和年度地方立法计划项目。2004年浙江省人大常委会首次在网上征集立法建议项目，之后，为北京、新疆等多个省级人大常委会效仿。
3. 征求监督议题建议。人大常委会就下一年度需要听取和审议的本级人民政府、法院、检察院的专项工作报告或执法检查向社会公开征求监督议题建议。此项征求内容由北京市人大常委会于2011年首创，目的是增强人大常委会监督工作的针对性、实效性。
4.网上征求议案、提案。人大代表、政协委员利用网络向社会公开征求议案、提案，或者将自己拟提交会议的议案、提案在网上公布，听取公众的意见。
通过上述观察，可以发现：中央和地方立法机关对网络征求民意这种新的征求意见方式表现出前所未有的、持续的热情。媒体对此给予了很高的评价，有媒体认为网络征求民意“扩大了人大立法的民意来源渠道，来自基层的建设性意见，能在立法中最直接地体现出来。网络民意呈‘加速度’状态涌入立法机关，立法机关也正在积极应对和消化网络民意”。不过，笔者通过观察网络征求意见活动的运行过程和效果，发现情况并不乐观，有些问题亟待需要解决。
（三）网络征求民意活动中存在的问题
笔者为了研究的需要，对“全国人大法律草案意见管理系统”、国务院“法规规章草案意见征集系统”以及全国除西藏（没有意见征集系统）以外的30个省、自治区、直辖市人民政府法制信息网中的意见征集系统的运行情况进行了实证分析，发现目前中央和地方立法机关的网络征求民意活动主要存在如下几个方面问题：
第一，信息公开不够。对草案的制定或修改背景、目的没有说明，对重点条文、需要公众重点关注的问题不做提示，各地最普遍的做法是把整个草案的文本全部挂在网上。据统计，在所选取的33个调查对象中，只有全国人大常委会以及上海、重庆、北京三市的立法机关征求意见的草案有对草案的说明。除此以外的其他立法机关在公布的征求意见稿中只有草案条文。草案全文公布，且对重点条文不做提示，再加上法案充满专业性和技术性很强的术语，这使得一般公众很难有兴趣把一部几十条甚至上百条的草案从头至尾看完；没有立法的背景资料、对立法将要设计的主要制度以及可能对公众产生的影响不做说明，公众就不知道立法所要解决的主要问题是什么，跟自己有什么利害关系。这些势必会影响公众对立法的有效参与。
第二，征求意见的时间随意性大。观察发现，立法草案在网上征求意见的时间长短通常取决于征求单位的自由裁量，具有随意性。从下表中可以发现：全国人大的法律案和国务院的行政法规草案征求意见时间普遍较长，法律案的征求时间平均在32.7天，行政法规草案的征求时间平均在25.3天。但国务院各部委和地方立法机关征求意见的时间普遍较短，平均在14天左右。即使同一个征求单位对不同的立法草案的征求时间也不一样。国务院行政法规最长的达42天，但最短的只有15天，国务院部委规章有的征求意见时间只有5天。由于立法草案征求意见的时间普遍较短，再加上事前宣传不到位，意见征集系统在网页的位置不明显，这些使得公众很难发现征求意见的法案，等到发现征求意见的信息时，征求时间已经过了。这难免让公众对立法机关听取民意的诚信产生怀疑。
| 征求单位
|
期间选择
|
征求
件数
|
平均每件征集时间（天）
|
平均每件参与人数
|
平均每件
意见数（条）
|
无人提意见件数（件）
|
| 全国人大常委会
|
2010.7.1
－
|
10
|
32.7
|
10858.7
|
36047.3
|
0
|
| 国务院
|
2011.1.24
－
|
10
|
25.3
|
49
|
|
0
|
| 国务院
各部委
|
2010.9.13－
|
75
|
13.7
|
6
|
|
0
|
| 湖南
|
2010.8.30－
|
10
|
14.3
|
|
2.4
|
4
|
| 河北
|
2010.5.28－2011.5.8
|
13
|
14.8
|
|
1.4
|
6
|
| 广东
|
2010.11.10－2011.9.8
|
10
|
27.2
|
1
|
5
|
1
|
| 浙江
|
2010.6.9
－
|
15
|
16.4
|
1
|
|
7
|
（资料来源：本表根据中国人大网、国务院法制办网站以及省级人民政府法制办网站“意见征集系统”提供的数据制作而成）
第三，征求意见采纳情况普遍缺少反馈。在所调查的33家征集单位中，全国人大常委会、国务院、北京、上海、河南等少数征集单位对采纳或不采纳征集的意见有所回应。其他的征集单位往往是在网站上公开每件草案公众参与的人数或者提出意见的条数，具体怎么处理不得而知。
第四，公众参与度低。从上表显示的情况，我们不难发现：全国人大常委会每次征求意见时公众参与度最高，其次是国务院对行政法规意见的征求，除此以外其他立法机关（包括国务院各部委）征求意见时，公众参与度普遍比较低，这种情况在地方尤为明显，有些省份大约50％左右的草案没有人参与并发表意见。
第五，注重事前征求意见忽视事后征求意见。事前是指法案在讨论通过之前，事后是指立法生效以后实施过程中的后评估。在所有的调查对象中都没有对立法实施过程中有关的法律问题进行意见征求。
通过对从上至下各级立法机关网络征求民意活动的观察，我们发现：一方面，网络征求民意活动受到了各级立法机关的高度重视，并在实践中轰轰烈烈地展开；但另一方面，当前的网络征求民意活动在很多地方存在走过场、走形式的现象，或者至少表现出缺少诚意，制度理念和民主实践发生了背离，影响了公民有效的网络政治参与。由此我们不得不反思隐藏在这种背离现象背后的深层原因。
近年来，立法机关对网络征求民意表现出高度的热情，其动因可以概括为外在动因和内在动因两个方面。外在动因表现为：（1）这是落实党的政策的需要。党的十六大提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，党的十七大对立法机关提出要“科学立法、民主立法”。在这一宏观政策背景下，立法机关开展的网络征求民意活动可以被看作是对党的政策的回应，是贯彻落实党的政策的具体行动。观察2008年以来历次全国人大常委会工作报告，可以发现网络征求民意与立法听证会、座谈会、论证会、书面征求意见等这些征求意见方式一样都被立法机关视为民主立法、扩大公民对立法工作有序参与的具体体现。（2）近年来，我国公民政治参与的需求不断增加，参与能力不断增强。立法机关把法案向社会公开，以开放的心态征求网络民意，与近年来公众不断增加的政治参与需求相契合，是在微观层面对公众诉求的回应，体现了责任政府的理念。
内在动因是立法机关试图以公众知识来补强精英立法模式，“提高立法质量”。改革以来，我国出台的大量立法采取的都是立法机关和专家合作的精英立法模式。这种立法模式存在有其必要性，因为立法是个专业性、技术性很强的工作，而立法机关通常是由缺乏专业技术知识的通才组成的，当出现复杂的专业性问题时，人们往往倾向于诉诸专业知识、技术理性来提供策略，故对以“技术理性”载体身份出现的专家抱以较大的信任。立法质量因有专家的参与而有所提高。但精英立法也有其固有缺陷，主要是由于专家“用法言法语解构社会问题，与民众朴素的道德及价值观出现隔膜”，再加上有些情况下专家缺乏足够可靠的理性分析工具，致使他们所提供的知识并非毋庸置疑。比如，在个人所得税法修正案草案的座谈会上，专家们普遍不支持起征点在草案规定的3000元基础上再往上调整。其理由，要么是拿国家统计局2010年度城镇居民消费支出的数据做依据，要么拿发达国家起征点在居民月工资的比重来比附论证中国的起征点不能再高的理由。而网上公众占83%的意见则坚持适当上调起征点。他们从公民生活的切身感受以及计算方法不科学两个角度来质疑国家统计局的数据本身存在问题，认为专家以此为依据得出的结论是不正确的。这里，公众意见与修正案草案的起草者和专家的意见产生了重大偏差。这种偏差表明“公众是重要的知识主体；他们关于个体化利益的知识和价值认同是公共决策必须考虑、不能忽视的知识，这些知识在决策过程中与技术性知识具有同样的重要性。”正是从这种意义上说，近年来，立法机关重视通过各种途径听取公众的意见，特别是重视网络征求民意活动，期望以公众意见来弥补精英立法的不足，提高立法质量。
（二）公众对网络征求民意的目标期待
社会公众对立法机关开展的网络征求民意活动普遍持肯定态度，并寄予较高期望，其期待实现的目标是有效参与。“有效参与”是公民对立法机关提出来的要求，它实际上科以立法机关一种道德义务。道德义务内容可以分解为一些具体的量化指标：（1）信息公开。立法机关不仅应该公开需要讨论的草案文本，而且应该公开立法的相关背景资料，主要的制度设计及其可能对公民产生的影响，保障公民的知情权。（2）畅通参与渠道。立法机关在具体征求意见前要做好宣传工作，告诉人们有哪些具体参与途径，如何查找更多相关信息，如何提交意见和建议，保障公民的参与权和表达权。（3）建立具有可操作性的回应机制。立法机关对公众提出的意见、建议是否采纳要予以说明、解释，对存在的问题向公众提出如何改进的方案，并提供给公众如何进行监督的途径，保障公民的监督权。
从这种意义上讲，公众期待的目标与立法机关内在动因所期待实现的目标并不完全一样。立法机关希望通过公众对立法工作的有序参与，提高立法质量。这里的“有序参与”不同于“有效参与”，它是立法机关对公民提出来的要求，即要求公民在参与立法时要守法，要依法发表意见、提出建议。而“提高立法质量”这个概念是一个不确定的法律概念，缺少明确的判断标准，有很大的解释空间。这样，当公众用“有效参与”的量化指标去衡量立法机关网络征求民意的过程和结果时难免产生不满和失落情绪。据2010年底中国青年报社会调查中心通过民意中国网和新浪网对1655人进行的一项调查显示，84.5%的人认为政府在制定公共政策时征求民意“存在走过场现象”。作为对“走过场现象”的一个回应，公众对立法机关网络征求民意活动缺少参与热情。笔者研究发现，目前国务院各部委和地方立法机关网络征求公众意见时，公众参与度普遍比较低，甚至某些省份大约50％左右的草案没有人参与并发表意见。
从法释义学的角度，“提高立法质量”概念本身蕴含着公民“有效”参与立法的价值意涵。换言之，公民有效参与是提高立法质量的前提条件，立法机关把立法草案向社会公开，广泛听取社会各方面意见，集思广益、凝聚共识，使制定的法律规范充分体现人民群众的共同意愿，实现了公民对立法的有效参与，立法质量才有可能提高。据此，公众期待的目标和立法机关追求的价值并不冲突。但为何实践中立法机关却对网络征求民意走过场导致公民有效参与不能实现呢？笔者认为这里面有四个主要原因：
第一，立法过程本身是个决策的过程，立法者对网络征求来的意见是否以及如何在立法中予以反映往往受一定的动机支配。根据美国学者R.肯特・韦弗（R. Kent Weaver）的观点，决策者的动机有三种，即追求好评、追求合理性政策和回避责难（blame avoidance）。他通过研究发现，决策者通常并不是追求好评最大化而是追求责难最小化的人。因此，与获得好评或者合理性政策相比，决策者更优先考虑的是回避责难。“回避责难动机理论”同样也可以适用于立法者。在以选举民主为核心的西方国家，选民的选票决定着立法者的政治前途，为了回避选民的责难，其对公众普遍关注的问题往往保持高度的敏感，并通过适当的方式在立法当中予以反映。但在我国，情形却有所不同。在我国，选民的选票对立法者的政治前途通常并不具有决定性的作用，这使得立法者回避责难所针对的并不是一般社会公众而是对官员升迁有决定权的机关。在这种情况下，立法者对公众意见并不敏感，在决定是否把某项公众议程之政策建议加以采纳时，考虑比较多的是政治市场上利与弊的衡量结果。
第二，中国的立法不同于西方。在西方，立法容易受到政党、利益集团、媒体和公众舆论的影响。但在中国，立法最容易受到部门利益的影响。部门在起草法案时，往往不适当的扩大部门权力，谋取部门利益。由此导致立法者必须拿出很大一部分精力去协调部门之间的关系，解决“部门认同”的问题。除了部门利益的影响外，立法有时也受占有较多社会资源的强势利益群体（比如垄断国企）的影响，这就导致公众呼声很高的、涉及公众切身利益的意见在立法中难以体现。
第三，从权力的性质来讲，立法机关相对于行政机关和司法机关而言，往往拥有较大的“形成自由”或裁量权。据此有些立法人员形成了一种错误认识，认为是否立法、如何立法属于立法者裁量范围内的事情，因此对公众要求参与立法感觉不适应，但迫于“民主立法”的要求不得以征求一下网络民意以减轻外部的压力，但实际上并非出于自愿。
第四，基于网络言论的匿名性以及网络舆论有时受操控等原因，有些人对网络征求来的意见存在偏见。比如个人所得税法修正案草案在征求意见过程中，财政部就有人认为中国人大网征求的网民意见不能代表纳税人的意见。这种认识代表了一部分人的观点。但熟悉“全国人大法律草案意见管理系统”的人都知道，通过中国人大网进行网络“灌水”几乎不可能，实际上也没有必要。
上述种种原因，决定了立法机关在立法时容易把网络征求来的公众意见是否采纳看作是立法机关自由裁量的事情，进而把公众的政策偏好置于边缘化的位置。改变这种状况，实现公民有效参与，从长远来看需要从完善选举制度入手，解决权力来源于人民的问题，但就目前而言，一个可行的方案是把公民的有效参与所蕴含的立法机关的道德义务法定化，为立法机关设定法律义务。
五、网络征求民意法治化，保障公民有效的网络政治参与
（一）网络征求民意法治化的国际经验
为了保障公民有效的网络政治参与，目前国际上通行的做法是把网络征求民意活动法治化，首先制定规范网络征求民意活动的法律规则，然后保障其实施。下面以英国和美国为例进行一下说明。
1.英国政府网上咨询活动的行为准则。
在英国，公众参与立法体现在四个阶段：政府咨询阶段；立法前审查阶段；议会审议阶段以及立法后审查阶段。其中，政府咨询阶段是公众参与立法的重要阶段，同时也是政府保证公众参与法律制定程序最经常使用的方法。政府咨询是有关法案提交议会审议之前的一个程序，通常是由政府的有关部门就某个事项拟制定法律的初步考虑以白皮书的形式向社会公布，征询有关行业协会、商会、研究机构、非政府组织和公众个人的意见和建议。如果各方面意见比较一致，该有关部门会在公众意见的基础上，撰写绿皮书。绿皮书是政府就某个事项进行立法已经基本定型的意见，其封面是绿色。绿皮书仍然要向社会公众征询意见和建议，以为议会立法提供依据。
为了保证政府征求意见的规范化，托尼・布莱尔在担任英国首相时期颁布了有关规范。2000年11月，他签署了《书面咨询实务准则》。该准则对政府咨询方式、咨询时机、咨询持续时间、咨询范围、咨询活动的回应等作了相应规定。2004年1月，英国政府对《书面咨询实务准则》进行了修改，用《咨询实务准则》替代了旧准则。《咨询实务准则》扩大了适用范围，“规定准则适用于英国政府部门和机构开展的所有公共咨询活动，其中也包括就欧盟指令所进行的的咨询活动。除政府部门和机构外，新准则鼓励非政府性质的公共机构和地方政府也采用《咨询实务准则》提出的咨询活动应遵循的标准”。
根据《咨询实务准则》，咨询方式和手段多种多样，其中针对网络咨询公众意见的规则包括：
（1）所有政府部门都要将咨询文件发布在其官方网站上，网上咨询意见的时间不少于12周。网上公布的信息包括：白皮书或绿皮书的说明；涵盖要点的咨询文件的摘要，列举出政府需要向公众咨询的问题，确定公众回复的时间期限以及咨询部门公布公众回复意见的总结报告的时间以及公布该报告的网址。
（2）确保公众通过网络回复意见成为很容易的事情。包括：各政府部门都要在其官方网站上开设咨询专栏，告诉公众如何查找更多信息，如何提交评论（如通过E-mail或通过邮寄等）；咨询文件的语言要通俗易懂，尽量避免使用专业术语。此外，确保公众通过网络参与的低成本。
（3）对公众意见进行反馈。准则要求咨询部门应尽可能在咨询活动结束后的三个月内公布公众回复意见的总结报告。总结报告的内容包括：对公众就每个咨询问题的回复意见进行总结，说明根据回复意见可能对立法做出的调整，将要采取的下一步行动方案及其理由。
2.美国行政法规制定的“通告―评论”程序。
“通告－评论” (notice and comment) 程序是美国1946年《联邦行政程序法》规定的行政法规制定的非正式程序。美国联邦政府部门提出的立法动议或有关法案，要在《联邦登记》(Federal Register)上发布，同时也在政府官方网站Regulations.gov上发布，这称之为通告（notice）。在2003年之前，公众对在《联邦登记》上公布的政府立法如果感兴趣，也可以发表意见，只不过，他们需要到政府阅览室进行查询，并按照特定程序向起草机构提交评论。有了政府网站之后，公众可以在任何地方对正在讨论的法规发表评论。
政府部门在网站公布法案受《联邦行政程序法》第553条的规制，该条要求除涉及国家安全、私人信息和保密信息等事项的行政法规，其他行政法规的制定都要有公众参与。根据该条规定，行政法规的制定需要遵循四个程序：（1）发布提议制定法规（Proposed Rule）的通告。内容一般包括：文件摘要、法规草案的说明、法律依据、相关背景资料、需要公众关注的问题、提交评论的方法以及对公众评论的要求等。（2）给公众尤其是利害关系人提供参与法规制定程序的机会。公众阅读通告文件后，如果对法规草案感兴趣可以进行评论。公众参与评论需要进行网上注册，提供其基本认证信息，如姓名和电子邮件地址等。（3）政府部门对网上公众评论以及从其他渠道获取的各方面意见进行评估反馈，决定是否对法规草案进行修改。如果决定修改，则需要再次把修改后的法规草案在《联邦登记》和网上公布，继续征求公众的意见。（4）修改后的最后法规（Final Rule）还须在《联邦登记》和网上同时公布。公布的法规应附有制定法规目的的说明，制定的法律依据和主要理由，公众评论采纳的情况等。行政程序法赋予利害关系人有“提出、修改或废除法规的请求权”。“通告－评议”程序是美国法规制定最普通的程序，对公众参与行政立法的制定起到了非常大的作用。
英美两国的实践表明，正是由于有《联邦行政程序法》、《咨询实务准则》等这些规范给立法机关的网络征求民意活动施加了法律义务，才确保了公民对立法过程的有效参与。根据英美两国的经验，保障公民有效参与，必须出台相关立法对网络征求意见的行为进行规范。我国下一步亦可考虑进行相关立法，把立法机关的网络征求意见行为纳入法治轨道。
（二）我国网络征求民意活动法治化的制度建构
1.关于立法的可行性
在我国，把网络征求民意的行为纳入法治轨道既具有政策基础又具有现实基础。首先，具有政策基础。近年来，执政党和中央政府都非常重视公众参与的价值，并把扩大公民有序参与作为政治与行政改革的一个重要方向。党的十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”2010年国务院颁布的《关于加强法治政府建设的意见》更明确要求：“政府立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，……完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。除依法需要保密的外，行政法规和规章草案要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。”笔者认为这些“纲领性规定”并非只是单纯的政治道德性要求，或者“只是一种善意的声明、政治上的箴言、虔诚的愿望”，而毋宁是指引立法者进行立法的政策，对立法者具有一种政策的约束力。立法者需要把该政策加以法定化。
其次，具有现实基础。随着互联网的发展，网络政治参与成为我国公民参与公共生活的最主要的途径，社会公众愿意通过网络发表意见和建议。以针对法律草案发表的意见为例。2001年1月，全国人大常委会把婚姻法修正案草案向社会公布，征求意见。当时全国人大常委会法工委共收到群众来信来函3829件，通过网络收到的意见有几千条，两者的数量之比无多大差别。但到了2010年，这种情况已有非常大的改变。2010年底，全国人大常委会针对车船税法草案向社会公开征求意见，其中通过中国人大网提交意见的公众有22832人，而以书信形式提交意见的只有40人，后者所占比例为0.17％；同样，在2011年5月进行的个人所得税法修正案草案的意见征求中，通过中国人大网提交意见的有82707人，而通过书信提交意见的只有181人，后者所占比例为0.21％。这个趋势表明，社会公众更倾向于通过网络渠道发表意见。针对这种情况，国家有必要对立法机关通过网络征求公众意见的方式进行规范，畅通表达渠道，保证公民有效的政治参与。
2.关于立法模式
从英美两国的情况看，《咨询实务准则》和《联邦行政程序法》适用于所有征求公众意见的方式。在我国，网络征求意见只是向社会公开征求意见诸多方式中的一种，除此以外，还包括：座谈会、论证会、听证会、书面征求意见、社会调查等方式。目前这些征求意见方式中，除了立法听证会有一些地方立法加以规范以外，其他方式基本上处于无法可依的状态。参照国际上通行的做法，并结合我国的国情，我国在出台相关立法时应一并对这些征求意见方式进行规范。
在立法模式上，根据法律规范的内容集中度不同，立法模式可分为集中立法模式和分散立法模式，前者是将有关征求公众意见的规范内容集中规定在一部法律规范当中，而后者则是分散在中央或者地方多部法律规范当中。目前，英国采用的是集中立法模式，《咨询实务准则》适用于政府各部门的咨询活动，而美国采取的是分散立法模式，征求公众意见除了适用《联邦行政程序法》外，还适用《信息自由法》以及其他法律中的有关条款。
笔者认为我国应采用集中立法模式，由全国人大常委会制定《公众意见征询法》统一加以规范。这主要基于三点考虑：一是提高效率。全国人大制定法律对立法领域征求公众意见、保障公民有效参与的一些基本问题予以规范，可以在短期内使立法领域征求公众意见的活动做到有法可依，这比由地方分散立法加以规范的做法效率更高；二是节约立法成本。立法是需要成本的，中央集中立法比地方分散立法的成本更低；三是维护法制统一。集中立法可以避免因各地的规定相互冲突而带来的法制不统一，公民的参与权不能平等保护问题。
3.主要法律制度
《公众意见征询法》的立法目的是为了规范立法机关征求公众意见的行为，保障公民有效的政治参与，因此，其价值取向是通过科予立法机关义务以保障公民的知情权、参与权、表达权的实现。在这一框架下，笔者认为该法应解决好如下几个法律问题：
（1）规范信息公开的内容。公民有效参与需要充分的信息支持。信息公开不充分极有可能导致公众对立法草案的“集体冷漠”，同时还可能由于信息不对称导致公众不能基于数据、事实和理由进行理性辩论，只能通过表达价值偏好和情感等诉求对立法者施加影响。因此，《公众意见征询法》必须对立法机关在征求意见时就哪些信息进行公开统一做出规定。
（2）畅通意见表达渠道。意见表达渠道畅通，这也是公民有效参与的前提条件。在畅通网络意见表达渠道方面，《公众意见征询法》应对各级政府的立法草案意见征集系统的建设、维护、使用提出要求，解决“网络平台时用时弃”、“征求阶段有早有晚”的问题，并统一公民提交意见的方式。
（3）建立意见征求的回应制度。“回应是民主的核心价值”，同时也是提高公民政治功效意识（political efficacy）的关键。当然，回应并非意味着立法者对征求到的各种不同意见都予以采纳，因为立法过程中本身是一个政治过程，立法者需要在平衡各种利益的基础上出台吻合各方面利益的立法。而利益平衡的过程也就是对各种不同意见所表达的利益进行取舍的过程。回应所强调的是立法者是如何进行取舍的，这需要让公众知道。因此，《公众意见征询法》应建立一个回应机制，对立法者采纳公众意见的情况，特别是没有采纳公众意见的情况通过适当的途径加以反馈说明，以体现对公众意见的尊重。
注释:本文系作者主持的国家社会科学基金项目“我国公民网络政治参与的法律保障机制研究”（11BZZ059）的阶段性成果。
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近一年来，国务院有关部委开始在网站上公开有关“十二五”的发展规划，比如2011年2月国家发改委通过其网站就《生物产业发展“十二五”规划》征求社会公众意见；2011年6月，科技部在其网站公布《国家“十二五”科学和技术发展规划》，向社会公开征求意见。
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该网站是电子法规制定（eRulemaking）项目于2003年发起设立的。电子法规制定项目由美国环境保护署（EPA）担任管理合伙人，它成立了一个项目管理办公室来监督系统的开发、维护并开展与机构合作伙伴的协作。目前，联邦政府各部门和近300个联邦机构参与该项目。该项目的目标之一是使公众高效、高质地参与政府法规的制定。
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