一个被误解和被遗忘的法律部门
一个被误解和被遗忘的法律部门
□张尚�|
（一）
建国三十多年来，伴随着国家各个方面行政管理的需要，国家有权部门先后制定和颁布了成千上万个行政管理法规，包括人事、军事、外事、民族事务、公安、民政、司法、科学、教育、文化、卫生、体育等各方面的各种行政管理法规，以及国家对国民经济各部门（工业、农业、商业、交通运输、基本建设、财政金融、公用事业、特区经济等各方面）进行行政管理所制定颁布的大量经济行政管理法规。但是，作为所有这些法规总称的行政法这个法律部门，在我国，却是长期以来被人误解了的。许多人不知道行政法是怎样一个法律部门，不了解行政法在我国社会主义法制建设中的地位和作用，不清楚行政法在我国国家生活中的地位和作用。多少年来，在强调法制建设的过程中，人们逐步知道了我国法律体系中有宪法，有刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法，还有婚姻法、经济合同法、环境保护法……等等。但却很少人知道有行政法。最近几年，国家行政管理领域法制建设逐步提上日程，于是，有的好心人甚至正式提出要求，希望全国人大能赶快制定一部我国的行政法。其实这是一种误解。产生误解的原因主要是我国并没有制定和颁布过一部包罗万象的统一的行政法典。
行政法这个法律部门包括了成千上万个行政管理法规，却不像宪法、刑法、民法等那样，有一部完整的法典，这是由行政法本身的性质决定的。因为国家行政管理涉及的面太广，行政法调整的对象太复杂，国家行政管理又要不断适应新的形势的发展而不断加以改善，因此，几乎没有多大可能制定出一部包罗万象的行政法典来。试想，如能制定出来的话，那该是拥有几万几十万个条文的多么巨大的一部法典哟！在现代行政法发展的历史上，有一些国家曾试图制定和颁布一种类似宪法、刑法、民法法典那样的行政法法典，但大都限于草拟总则部分的一些原则规定。笔者认为，制定一个包罗万象的统一的行政法法典几乎是不大可能也不大必要的。总之，行政法不象宪法、刑法、民法等那样有一部独立完整的自成体系的法典，行政法的各种规范，都是散见于成千上万个行政管理法规中的。
30多年来，在我国，行政法这个法律部门除了是一个被人误解的法律部门以外，还是一个被人遗忘的法律部门。人们虽然面对着成千上万个行政管理法规，却不把这些法规当作我国行政法的组成部分来看待，不把它们看成为必须以国家强制力作后盾来保证其贯彻执行的行政法。这主要是因为我们过去在国家行政管理领域，整个国家，上上下下，都只重视按政策办事，不强调依法办事的缘故。我们长期沿袭了建国以前一切革命工作都主要依靠党的政策办事这个传统。建国以后，虽然建立了各级国家行政机关，也制定颁布了大量行政管理法规，但这种按政策办事、不坚持依法办事的传统却一直占着上风。人们普遍地把许多行政管理法规，仅仅看成是党和国家在某一方面或某个问题上要求贯彻执行的政策，主要是通过宣传教育的方式，而不知道应当凭借国家强制力作后盾，去贯彻执行。在执行不通，遇到阻力时，充其量采用批评教育的方式去处理，而不知道可以采用各种行政制裁手段去保证其贯彻执行。干部这样看问题，老百姓也这样看问题。总之是遇到国家行政管理方面的事情，许多人只知道有政策，要按政策办事，而不知道有行政法，不知道不仅要按政策办事，还应当在国家行政管理这个领域搞好法制建设，坚持依法办事。在我国国家行政管理的各个方面，已经制定、颁布的大量行政管理法规，还没有得到充分的遵守和执行，有法不依，执法不严，违法不究的现象，在这个领域是十分突出的。
笔者认为，目前阶段，在我国国家行政管理领域中加强法制建设的三大问题是：第一，要在国家行政管理领域加强法制观念，逐步使我国各个方面的国家行政管理工作制度化、法律化。第二，要对大量的行政管理法规进行经常的、认真的管理、编纂工作。第三，要根据需要与可能，重点加强有关诉讼程序方面的行政立法工作。伴随着经济体制改革步伐的加快，加强我国行政立法的前景是十分喜人的。多年来在我国被误解和被遗忘的行政法这个法律部门，将由于它在我国社会主义法制建设中的特殊地位和它在我国国家生活中的重要作用，而被人们重视起来。这个传统的法律部门，将在我国得到恢复并在新的历史条件下得到迅猛的发展。这是历史发展的需要，是不以人们的意志为转移的。
（二）
建国30多年来，行政法学在我国也是一个被人长期遗忘的法律学科。仅仅在50年代中期，少数高等院校为了教学的需要，曾经在一两年的时间里开设过行政法这门课程，事实上还几乎是全盘苏维埃行政法学的一套理论，并未认真开始研究、总结我国国家行政管理和我国行政立法的一些实际经验，因而也算不上是在开始研究具有我国特色的行政法学。而到1957年以后，就连这一点点教学研究工作也随着"左"的指导思想的干扰而全部中断了。
党的十一届三中全会发出了在我国发展人民民主、加强法制建设的号召，我们制定、颁布了一系列新的经济法规，其中有不少是国家对国民经济各个部门进行管理的经济行政管理法规。与此相适应，在国家行政管理的各个方面，如人事、外事、军事、公安、司法、民政、科学、教育、文化、卫生、体育等各个方面的法制建设，也相应地加强起来。党和国家领导人一再强调加强经济立法和行政立法的重要性和必要性。伴随着国家行政管理领域法制建设的加强，行政法学也开始受到党和国家的重视。1981年，国家司法部、教育部领导下的法学教材编辑部决定试编的高等学校法学试用教材中，列入了行政法学这一个课目。1983年，一本高等学校法学试用教材终于问世了，这份教材，可以说是行政法学界的同志们近年来开始我国行政法学研究工作的第一次尝试。与此同时，一些法律院系相继开设了行政法这门课程，也编写出了一些教材和讲义；在实际工作部门，由于形势发展的需要，也有一部分同志开始了对我国行政法学的研究工作。
我国的行政法学，是以成千上万个行政管理法规所规定的行政法规范为直接研究对象，并通过成千上万个行政管理法规，从法制建设的角度，研究国家各个方面的行政管理活动，以国家行政管理为研究对象的一门学科。它是具有我国特色的马克思主义法学体系中的一个组成部分，是一个重要的法学学科。它从我国国家行政管理的实际情况出发，从法制建设的角度，把国家行政管理的全部实践活动，提高到理论上来进行研究，系统阐明：（1）我国国家行政管理的指导思想和基本原则；（2）我国各级行政机关的组织、职责权限、活动原则、活动的方式方法；（3）我国国家行政工作人员在行政法上的地位、权利、义务以及有关行政工作人员录用、调配、任免、考核、晋升、奖惩、辞职、退休、工资、福利的各种人事制度；（4）国家行政机关在进行各个方面行政管理活动中所实施的各种类型的行政行为；（5）我国公民在行政法上的地位、权利、义务；（6）正确实施国家行政管理活动的法制保障；（7）处理行政纠纷的程序和办法；（8）各个方面国家行政管理的基本情况；……等等问题，并在此基础上，系统阐明我国行政法的一些原理原则，使之成为一个具有我国特色的内部和谐一致的行政法理论体系。我国行政法学的研究对象，同其他法学学科比较起来，要纷繁复杂得多，因为它涉及国家生活的各个方面。
形势的迅猛发展，为我国行政法学的研究工作提出了一系列新的课题。加强我国行政法学的研究工作，也日益提上我国法学研究工作的重要议事日程。加强行政法学的研究，对于健全我国的社会主义法制，完善具有我国特色的马克思主义法学体系；对于促进我国的经济体制改革和与之相适应的国家各个方面行政管理的改革；对于不断巩固改革的成果、不断促进改革的发展；对于加强我国的经济立法和行政立法；对于促进我国国家行政管理工作的制度化和法律化；对于从法制的角度保证提高我国国家行政管理的效率，更好地为四化建设服务，都是具有十分重大意义的。
（三）
国家行政管理的指导思想和基本原则，是国家行政机关在进行各个方面的国家行政管理活动时必须遵循的一些主要的准则。现代世界各国由于社会制度和政治制度的不同，它们各自实施国家行政管理所遵循的准则也各不相同。
资产阶级的行政法学者从强调人民在国家生活中的基本权利出发，主张国家享有的行政权应严格受到法律的约束。他们把"依法行政"推崇为国家进行各个方面管理活动的基本准则，主张没有法律根据，不得任意剥夺任何公民的权利，不得任意强加给任何公民以特定的义务；也不能为任何特定的人设特定权利或免除法律业已规定的义务；遇到法律规定可以由行政机关工作人员自由裁量的情况，也绝对不允许超越法律上规定的范围或界限。总之，一切行政行为都必须要有法律根据。
我国社会主义国家行政管理的基本原则，有人说只有一个，就是"依法行政"。有人说有五个；有人说有六个；有人说有七八个，其说不一。这是从各自的角度，为了不同的目的来概括的。究竟有几个才符合国家行政管理的实际情况，是值得我们进一步深入研究的问题。
1983年出版的高等学校法学适用教材《行政法概要》一书，除着重阐述了我国国家行政管理的指导思想、四项基本原则，明确指出坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马列主义毛泽东思想是制定和实施我国各种行政法规范的总的指导思想，是在我国各个方面行政管理活动中实施的一切行政行为的总的指导思想以外，还根据这个总的指导思想，概括了我国国家行政管理的七个基本原则，即：在党的统一领导下，实行党政分工和党企分工，广泛吸收人民群众参加国家行政管理，贯彻民主集中制，实行精简的原则，坚持各民族一律平等，按客观规律办事，实行有效的行政管理，以及维护社会主义法制的统一和尊严、坚持依法办事。毫无疑义，上述七个基本原则仍然是我国国家行政管理所必须遵循的一些基本准则。但是，根据近年来形势发展的实际情况，《概要》一书中阐述的有的基本原则，需要作必要的修改，如关于在党的领导下实行党政分工和党企分工的原则；有的基本原则还需要加以必要的补充，如实行精简的原则。在这里，想着重谈谈以下几个问题：（1）在党的统一领导下，实行党政分工、实行政企职责分开，是今后我国一切国家行政管理活动都必须遵循的一个基本原则。（2）按照客观规律办事，实施有效的行政管理，是今后我国一切行政管理活动都必须遵循的又一个基本原则。（3）"简政""便民"是今后我国一切行政管理活动都必须遵循的另一个基本原则。（4）在国家行政管理领域坚持依法办事，也是今后我国一切国家行政管理活动都必须坚持遵循的一个基本原则。
在国家行政管理领域坚持依法办事的原则就是要在一切国家行政管理活动中，都做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，正像在司法领域、在审判系统必须坚持这十六字方针一样。
在国家行政管理活动中坚持依法办事，资产阶级学者讲的要"依法行政"，这本来是现代国家普遍公认的一个原则。在国家行政管理活动中，维护社会主义法制的统一和尊严，坚持依法办事，更是我们人民民主专政的社会主义国家必须遵循的一个基本原则。这个原则反映了我们的国家行政管理工作中不以人们意志为转移的客观规律。
在国家行政管理活动中，坚持依法办事的原则，主要表现在两个方面，这就是：一方面各级国家行政机关，都必须坚持依法办事，都必须坚持依照宪法、法律和各种行政管理法规办事，并且认真做到有法必依、执法必严、违法必究，运用行政法这个法律武器，从法制的角度及时妥善地调整好各种行政法律关系，达到提高国家各个方面行政管理效率，完成国家行政管理任务的目的。另一方面，全国各族人民，每一个公民，都必须遵守宪法的规定，遵守有关法律各种行政管理法规的规定，坚持依法办事，在国家进行各种行政管理活动的过程中，享受我国行政赋予公民的各种权利，履行我国行政法规定的公民应尽的各种义务，以保证国家行政机关代表全体人民高效率地顺利完成各个方面的大量国家行政管理任务。
在我国，国家行政管理的一切活动，都必须坚持依法办事的原则。只有这样，才能使我国国家行政管理全面纳入法制的轨道，才能使我国国家行政管理高度实现法制化，才能使我国社会主义法制建设全面地健全和完善起来。总之，今后，我国的一切国家行政管理活动，都必须坚持依法办事的原则，因为这也是具有我国行政法理论体系中我国国家行政管理必须遵循的一个基本原则。
（作者单位：中国法学会）
《人大研究》2002年第4期（总第124期）
中国共产党党员、中国法学会原常务理事、《中国法学》杂志社社长、总编辑、著名行政法学家张尚�|同志，因病医治无效，于2006年1月3 1日在北京逝世，享年8l岁。 张尚�|同志是我国行政法学的开拓者之一，曾任中国法学会行政法学研究会第一届、第二届总干事，第三届、第四届顾问，多年来，为健全行政法制和建立行政法学而努力，是我国行政法学界著名学者，曾参与《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》和《公务员法》的起草和审议工作。发表中国行政法制建设的论文100余篇，著作颇丰，主要有《行政诉讼法讲义》、《中国行政法纲要》、《行政诉讼法释义》等16部著作和教材。 张尚�|同志曾先后担任北京市第八届、第九届人大常委会民主与法制建设顾问，中国政法大学研究生院行政法导师组组长，并在北京大学、中国人民大学、公安大学、外交学院等ll所院校兼任客座教授。 张尚�|同志长期从事政法理论研究和编辑工作，凭精湛的法律业务和良好的进取精神，在担任《中国法学》杂志社领导期间，广泛联系法学界、法律界人士，注重钻研业务，解决工作中的实际问题，为《中国法学》杂志的初创、编辑、出版、发行作出了重大贡献。 张尚�|同志认真学习马列主义、毛泽东思想和邓小平理论，衷心拥护党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策，坚定地与党中央在政治上、思想上保持一致，并积极、努力地为繁荣我国行政法学贡献力量。他治学严谨，学识渊博，造诣深厚；他终生奋斗、淡泊名利，无私奉献。在病中和去世前，留下“我悄悄地来，又悄悄地去了。活着为人民奉献终身!死了，不惊动四邻，不惊动友朋，不带走世间一片云彩”的遗言，嘱咐家人不发讣告，不搞任何送葬仪式，昭示了一名共产党员的无私无欲，一名资深学者的高风亮节。 |
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文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/7/4