“十二五规划纲要”强调：“继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”从大部门体制的视角，对国外政府机构进行比较，分析其各自特点，具有借鉴意义。

一、英国政府机构

英国实行内阁制。按照英国的宪法惯例，通常由在下议院中占多数席位的政党领袖组阁，向议会负责。

内阁是英国中央政府的核心，主要由首相挑选的中央政府中一些重要部门的大臣（如外务大臣、国防大臣、财政大臣等）和执政党各派领袖人物组成。英国现内阁由2010年5月大选后的保守党和自由民主党联合组成。内阁组织机构主要是内阁办公厅和内阁委员会。

内阁办公厅是内阁的常设办事机构，处理内阁日常工作。其主要任务是协助首相、副首相和内阁工作，协调和实施内阁各部的政策和运作，并强化公务员管理。内阁办公厅设有首相办公室、副首相办公室、政治与宪法改革、国家安全、国内政策、公共服务与战略、政府信息、公民社会、应急处理以及内阁秘书处等机构。

为有效开展工作，内阁设置各种委员会，其作用主要有两项：一是减轻内阁负担；二是体现连带责任原则。各部部长不仅对本部门的决策负责，也要对内阁的决策负连带责任。目前由保守党和自由民主党联合组成的内阁，设有一个联合委员会，负责审议有关联合政府的运行问题，下设联合政府运行和战略规划小组；并设国家安全、欧洲事务、社会公正、国内事务、经济事务、金融改革、议会事务与立法、公共开支等委员会。

英国政府部门可以分为内阁各部与非内阁部门。内阁各部由部长领导，部长属于内阁成员。截止到2012年8月，英国内阁各部除内阁办公厅外，设商业、创新和技能部等20多个部。非内阁部门由非内阁成员的资深人士领导，如国家减债委员会等。

执行机构执行内阁部门的某些职能，是具有独立法人资格的公法人，不负责政策的决定。执行机构的领导是首席执行官，负责执行日常工作，直接对主管部长负责，并由主管部长对议会负责。如商业、创新和技能部所属的公司注册署、破产署、知识产权署、国家度量衡署等，内政部所属的英国边境管理署、英国护照署等，交通部所属的英国驾驶员和车辆许可署、车辆认证署、高速公路管理署等，财政部所属的资产保护署、英国债务管理署等。

英国政府在英格兰地区设置若干派出机构，如英格兰东部地区办公室、东米德兰地区办公室等，执行中央政府部门在地区的事务。

二、法国政府机构

根据《法国宪法》，法国总统是国家元首，由全民选举产生。2012年5月6日，奥朗德成为第五共和国第七任总统。总统任命总理并根据总理的建议，任命政府其他成员；主持内阁会议；颁布国民议会通过的法案；担任武装部队统帅；可以解散国民议会，并在紧急情况下，行使特别权力。

政府在总理领导下制定和执行国家政策。经过多次变化和改组，政府部门的数目和职能不尽一致。由让-马克・埃罗任总理的本届法国政府于2012年5月组成并经6月21日调整，现设有外交部，国民教育部，掌玺和司法部，经济和财政部，社会事务和卫生部，地方平等和住房部，内政部，外贸部，生产振兴部，生态、可持续发展和能源部，劳工、就业、职业培训和对话部，国防部，文化和传媒交流部，高等教育和研究部，妇女权利部，农业、农产品和森林部，政府改革、地方分权和公职部，海外事务部，手工业、贸易和旅游部，体育、青年、大众教育与社团生活部等20个部。此外，中央政府还设18名部长级代表，分别负责与议会关系、欧洲事务、发展和法语共同体等事务。

在法国的大区、省，中央政府设置大区长、省长及其附属机构。中央政府各部门在大区、省也设派驻机构，一方面在业务上接受所属部的领导和指挥；另一方面，接受所在地区的大区长或省长的统一领导，协助其开展工作，并各司其职。

三、德国联邦政府机构

德国联邦政府的主要机构有总理府、联邦政府各部。

总理府是协助总理处理政务的办事机构。其主要职责是：负责协助联邦总理处理日常具体工作，向联邦总理汇报政策实施情况和各部工作情况，具体拟订联邦总理的决定并监督实施，协调各部工作，筹备内阁会议等。由默克尔任联邦总理的总理府设三名国务部长（分别兼任联邦与州事务协调专员、联邦文化和传媒事务专员和联邦移民、难民和整合事务专员）。

基本法和其他法律未对联邦政府各部作出规定。由联邦政府总理根据基本法授予的组织权，按需设立。由默克尔任总理的联邦政府设有14个部：财政部，内政部，外交部，国防部，经济技术部，劳工与社会事务部，司法部，粮食、农业与消费者保护部，环境、自然保护和核安全部，交通、建筑、城市事务部，家庭事务、老年公民、妇女与青年部，卫生部，教育与研究部，经济合作与发展部。

四、美国联邦行政机构

美国联邦行政机构，主要有总统办事机构、内阁各部、独立行政机构和政府公司。

总统办事机构是总统的若干参谋机构和办事机构的统称，相互之间独立，主要职责是协助总统履行职责，帮助总统获得信息，致力于研究和解决国内外的重要问题，提出可供考虑的方案。

总统办事机构主要有两类：一类是白宫办公厅：负责处理总统的日常事务，与国会和其他行政机构、社会组织进行联系、磋商，拟订有关政策。白宫办公厅内设内阁事务、公共联络、能源和气候变化政策、医疗改革、立法事务、新闻秘书、政府事务等办公室和国家安全顾问等官员。二是委员会和办公室。截至2012年8月，奥巴马任总统的总统办事机构，除白宫办公厅外，设有副总统办公室、经济顾问委员会、环境质量委员会、国家安全委员会、行政办公室、行政管理和预算办公室、国家毒品管制政策办公室、科学技术政策办公室和美国贸易代表办公室。

美国宪法没有直接规定“内阁”这一机构，按照惯例和宪法的间接规定，内阁一般由总统、副总统和内阁各部部长及若干内阁级官员组成。内阁机构成员一般不固定，由各届政府的总统决定。目前内阁有15个部。

独立行政机构与政府公司，根据国会通过的法律成立，主要处理内阁各部事务以外的事务。如中央情报局、联邦储备委员会等。

此外，在美国，联邦政府把全国50个州、关岛、波多黎各和维尔京群岛划分为十个标准联邦大区，第一到第十个大区的办事处依次设在波士顿、纽约、费城、亚特兰大、芝加哥、达拉斯、堪萨斯城、丹佛、旧金山和西雅图。各部及其司局和处多半在这些市设立大区办事处。另外，独立管制机构也在全国各地设有为数众多的办事处。

五、日本政府机构

日本政府机构主要有内阁辅佐机构、内阁部门、内阁直属机构。

内阁辅佐机构包括内阁官房、内阁法制局、人事院和复兴厅。

以内阁官房长官为领导的内阁官房直属于内阁，是日本总理大臣的辅佐机构（相当于办公厅）；内阁法制局负责法制事务；人事院掌管人事事项。2012年成立的复兴厅负责灾后重建和核电站事故处理。

府和省是日本的基本国家行政组织，是作为内阁领导下的负责行政事务的机关而设置的。府即内阁府，其所属机构是：宫内厅、公正交易委员会、国家公安委员会、金融厅和消费者厅。在府和厅，为执行其掌管事务，设置官房及局作为府和厅的内部部局；在官房及局内，如有必要还可设置部。

日本现有行政省11个。在各省，设有政务次官和事务次官。在内阁府和各省，如有特别必要时，可设置“总括其掌管的部分事项之职”（“总括整理”职）。

根据《国家行政组织法》第三条，在府或者省，可以设置委员会和厅，作为外局（相对于府和省的内局而言）。如有特别必要时，在法律规定大臣担任其长官的委员会和厅内，也可设置委员会和厅。

委员会（或者行政委员会）是合议制行政机关，其长官为委员长，有的由大臣担任（如国家公安委员会）。委员会依其事务的性质，由具有专门知识者、国民各界代表和政治中立者等组成。

厅对大量的固定事务（国税厅、社会保险厅、特许厅）、审判事务（海难审判厅）、业务性事务（林野厅、气象厅、公安调查厅、海上保安厅）等不宜在本省内部局处理的事务，在某种程度上依其职务性质，可以独立处理。

附属机关，一是审议会等“合议制机关”。如内阁府设置的国民生活审议会、税制调查会等。二是设施等机关。如外务省研修所、文部科学省国立教育政策研究所。三是特别机关。如法务省设置的最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅和区检察厅等。

府、省、委员会、厅，可在其管辖的区域内，设置地方支部分局，作为中央在地方的行政机关，以分管其事务。如法务省在全国若干城市设有8个法务局、42个地方法务局等。

六、西方国家政府机构设置的特点

以上西方国家政府机构设置经历了不同发展阶段，也各有其特点。但各国政府架构和运行机制中总有一些规律性的东西可以探讨。

第一，政府机构设置适应国家政治、经济、社会发展的要求，满足政府组织履行职能的需要。在一定政府任期内，政府机构保持相对稳定，但也适时进行调整。如法国中央政府的职权比较简化，主要掌管内政、外交、人事和经济发展规划，由于宪法和法律未对机构设置的数目作明确规定，机构设置、名称等由总统和总理审定，因而变更比较频繁。德国实行联邦制，联邦与州的职能有明确的划分，联邦政府主要负责制定政策、法律监督和宏观指导及一些特定的直接管理（如税务、海关等），大量的行政管理由州与地方政府执行，因此联邦政府机构比较简单，政府机构设置也较为稳定。

第二，综合设置政府部门，实行大部门制。综合设置政府部门是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。如美国联邦内阁15个部；英国除内阁办公厅和委员会外，内阁部门一般20多个；法国中央政府部门设置多为综合，除有关国家主权类的部门所包含的职能比较单一外，其他经济类、社会事务类、教育文化类等部门的职能较多，目前有20个部，呈大部制特点。日本政府具有经济职能的行政机构较多，但内阁部门较精干，只设1府11个省。同时，为加强政府执行力，有些国家设置执行机构履行政府执行职责，实行决策权与执行权的适度分离，如英国中央政府设立大量执行机关履行政府部门的执行职能，有的国家在地方设置分支机构负责法律、政策在地方的执行。

第三，特别重视决策研究咨询机制和辅佐机构。有些国家为协助政府首脑进行科学决策，建立了比较规范的决策研究、咨询机制，如美国总统的办事机构，英国内阁办公厅下的内阁秘书处和各种委员会、分委员会，日本内阁府为妥当处理事务设置的合议制机关。

第四，政府机构设置及其调整遵循法治原则。西方国家多实行“组织法定”原则，政府机构的设置、权限及其变更主要通过宪法（惯例）、法律来规范。如日本根据宪法制定了《内阁法》、《国家行政组织法》、《内阁府设置法》、《各省厅设置法》等，依法规范政府机构的设置；为加强灾后重建和核电站事故处理，日本国会制定《复兴厅设置法》，日本政府依法设置主管“3・11”地震灾后重建和福岛核电站事故处理的复兴厅。

作者简介：任进，法学博士，国家行政学院法学部教授。 文章来源：载《中国机构改革与管理》2012年第5期。 发布时间：2012/10/30