中国财政存在大量的深层次问题，制度层面缺乏有效应对之策。例如，政府之间的财政收支划分不清晰，财政转移支付无法可依，地方债务规模膨胀，税收授权立法泛滥，国有企业利益自肥，税费负担结构不合理，税收与税源相背离，预算的控制效应弱化，社会保障资金缺口难以弥补，等等。面对这些错综复杂的问题，关心财政的有识之士都在思考和探索，旨在寻觅合适中允的解决之道。许善达先生《寄希望于预算法修订》，就是这方面的不懈努力之一。

许先生基于长期的财税领导经验，对中国财政的观察不仅细致入微，而且已经上升到顶层设计的高度，跳出了就事论事的纯规则论证，给人留下深刻印象。文章对预算法修改提出了很多有价值的建议，非常值得立法机关参考，也值得学界关注和研究，诸如，推行全口径预算管理，彻底废除预算外收支，规范预算超收收入；重视税源与税收不一致的问题，完善税收收入的预算归属；践行税收法定主义，合理划分中央与地方的立法职权，同时也要兼顾现实，授权国务院行使部分职权；加强立法监督，强化人大的审计权能；对政府总收入、债务总额、社保预算等实行比例控制；等等。

毋庸置疑，预算法修改如能解决上述问题，将是中国财政法治化的重大进步。作为一个财税法学者，笔者诚心期望这种结果的出现。不过，理想归理想，现实中还必须考虑各种制约因素，包括法律逻辑的内在统一。其中最需要考虑的问题是，预算法真能解决那么多的问题吗？我们对预算法的期望值是否过高？如果按照许先生的思路修改预算法，预算法是否包揽了太多的职能？预算法究竟只是一部有关预算编制、审批、执行和监督的程序法，还是可以代行财政基本法的职能？这些问题不仅涉及预算法的功能定位，也决定着预算法修改的总体方向。

现行预算法的内容比较集中，始终围绕政府预决算行为，包括预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审批、预算执行、预算调整、决算、监督和预算法律责任等。该法第1条开宗明义，更是突出其目的在于加强预算管理，规范政府预算行为。因此，总体来说，现行预算法主要是一部预算程序法。《预算法修正案（草案）》（二次审议稿）新增第2条：“预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督，以及决算和其他预算管理活动，依照本法规定执行”，说明预算法修改时仍然坚持上述立场。

现行预算法也有突破之处，某些宏观性制度被纳入其中，第8条规定：“国家实行中央和地方分税制”，就是一例。《预算法修正案（草案）》（二次审议稿）细化了分税制的内容，同时增加规定了政府间转移支付制度，范围有所扩大。我个人认为，分税制和财政转移支付会影响政府的收支，需要从预算的角度有所考虑。因此，将其纳入预算法的视野也属正常。但是，如果过多地塞入与预算无关的内容，就有可能影响这部法律的性质和定位，实际上让其代行了“财政基本法”的职能。

许先生在文章中强调，预算法应划分全国人大和省级人大的财税立法权限，赋予省级人大对非基本税收（包括基金、费）的开征权，允许其将尚未成熟的税种授权同级政府行使税收立法权。他提出，许多具有相同税基的税种均应合并。如有可能，一切基金、费均应改为征税，或者与某一个或若干个税种合并。他还主张，在税收立法中确立“税收与税源一致性”原则，废除收入归属纳税人注册地的做法。应该说，这些都是闪耀着亮点的思想，对财政实践具有很强的针对性。让人疑惑的地方主要在于，这些内容适合预算法规定吗？

财政法由不同类型的法律组成，每部法律规定不同的内容，各司其职，形成一个有机的体系。例如，财政收入方面有税法、费用征收法、政府性基金法；财政支出方面有政府采购法、财政投融资法、财政拨款法；政府间财政关系方面有财政收支划分法、财政转移支付法；财政管理方面有预算法、国库法，等等。预算法只是财政法体系的一个子项，其任务主要在于强化预决算监督，保障人民对财政的控制权，内容主要包括预决算编制、审批、执行等，并非无限广阔。

目前，中国财政法缺位的确比较严重，有关税费征收立法的一般原则、政府间财政关系的基本规范、政府性基金及行政收费的征收，公债的发行和偿还，财政拨款的标准及程序，等等，都缺乏相应的法律规范，主要是行政规则在发挥作用。鉴于以上形势，我们需要推动相关的财政立法，让不同的法律发挥各自的作用，最终形成合力，促进财政法治的进步，很难指望一部法律包打天下，一劳永逸地解决所有的问题。也就是说，预算法只能解决预算的问题，不宜让其替代“财政基本法”，把所有的疑难杂症都揽入囊中。

预算法修改十年前就被列入立法规划，由于牵扯面太广，利益难以协调，任务迟迟不能完成。2012年底，全国人大将修正案的二审稿公开向社会征求意见，竟然收集到近30万条修改建议，说明分歧仍然十分严重。实际上，这个修正案并没有触及太多敏感问题，也没有太多的制度性创新，主要是细节方面的修修补补。尽管如此，其遭受的阻力尚且如此之大。如果遵照许先生的立场，将预算法改造成财政基本法，全面回应中国财政实践中的基础性问题，触及的利益将更为广泛，修改法律的难度也会倍增。

为了维持财政法的体系性，也为了减轻法律修改的阻力，不妨考虑调整一下思路，给预算法“减负”，让其回归主业，安心做好自己的本职工作。在这方面，预算法并不是空间有限，而应该大有作为。例如，对全口径预算管理，应该明确其内涵，真正将所有收支纳入其中；对预算草案的细化，可以提出进一步的要求，从预算科目入手逐级深入；对于预算审查和批准，需要改进规则，引入预算修正权和分项审批制，同时充分发挥人大专门委员会和工作机构的作用；对于预算信息公开，更要契合民众知情和监督的需要，从范围和程度方面加强引导。诸如此类，不胜枚举。

以上是关于预算法修改基本方向的讨论。就具体内容而言，文章的观点精彩纷呈，笔者从多方面受到启发。不过，在个别问题上，笔者也有所保留。例如，文章提出，审计部门应从隶属于政府改为隶属于立法机关。笔者的想法是，审计部门不妨继续隶属于政府，从事政府内部审计工作。各级人大可以利用法定的调查权，建立自己的审计机构，强化对政府的外部审计职能。又如，文章提出，政府性基金按名称单独编制预算没必要。笔者以为，政府性基金具有专款专用的特点，每一项基金都应该单独编制预算，以反映资金的来龙去脉。再如，文章提出，所有的税、费、基金、罚款等，都应该由税务机关征收。笔者感觉，在将税务局改造成“政府收入局”之前，这个想法显得有些超前。

许善达先生的文章立足中国现实，从多个方面提出建议，切中肯綮，掷地有声，对完善预算法有重要参考价值。虽然笔者在个别问题上意见不同，但这只是观点之争，目的都是为了推动财政法的进步。愿借这个机会表达对作者的敬意！

作者简介：熊伟，武汉大学税法研究中心主任。 文章来源：《东方早报》2013年4月23日 发布时间：2013/5/2