从城市管理走向城市治理

莫于川

　　人民的城市人民建，人民的城市由谁管?仅仅是城管部门的家务事，或者是需要更多的部门协同管理?市民是否有权利且有责任参与城市管理?这些问题需要认真思考。

　　城市是人群、机构、资源和财富的积聚之处，也是问题、矛盾、风险和危机的积聚之处，城市管理水平关乎民生、发展、宜居，集中体现城市政府的行政能力。在日常语境中，“城市管理”有不同的含义。狭义的“城市管理”，也常表述为“城管执法”，是针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、污染环境、妨碍邻里等问题行使街头执法权的行为，具有鲜明的地域特色。最广义的“城市管理”，也被称为“城市治理”，是对城市管理最宽泛的认知，它强调多主体共治的作用，认为城市管理主体不仅是政府，社会团体、公私企业、自治组织、市民也应在城市管理中发挥积极作用。

　　放眼世界，自20世纪80年代出现新公共管理运动的世界潮流之后，引起了治理模式变革，有关城市政府的治道变革与制度创新成为核心内容之一。城市的重要性和脆弱性日益凸显，维护和保障城市运行秩序成为基础的行政职能；同时，随着城市治理理念兴起，市民的基本权利包括民主权利日益受到关注，表现为城市管理主体多元化，多元主体间的协助、互动及管理方式柔性、多样化，通过行政改革实现从传统管理型政府转变为法治政府、服务型政府，走上官民互信、政民合作、共同治理的新路径，可谓改革创新成果显著、经济社会发展快速、广大市民切实受益。

　　我国行政处罚法第十六条就相对集中行使行政处罚权作出授权规定以来，城市管理工作相对集中行使行政处罚权以及综合执法制度普遍推行，逐渐形成了现行的城市管理体制。但从城管实务来看，城管执法机关与执法对象之间长期处于紧张关系，小广告、路边摊、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民等诸多问题和矛盾一直没有得到有效解决，各方面对此都不大满意，已成为制约城市健康发展的瓶颈。尽管城管执法机关投入的人财物力越来越多，但城管难题也日益增多、棘手难办、常受差评，很少有市民能真切地感受到自己是城市的主人。

　　究其原因，改革开放30多年来，市民的权利意识日渐觉醒，利益诉求日渐增长，依法参与公共事务管理的积极性日渐提高，但一些行政公务人员对此没有足够认识，无暇倾听市民的民生呼唤，不够尊重市民的合法权益，将市民置于城市管理的对立面，导致城市管理的矛盾问题重重，政民关系紧张。从我国现实情况看，各地的城市管理正从秩序型、高权型、粗放型管理转变为服务型、民主型、精细型管理，但由于国家层面的城管综合立法尚未出台，综合执法面临诸多制度局限，远不适应经济社会发展的客观要求。因此，唯有更新观念、形成共识、创新机制、改变方法，通过城管体制、机制和方法创新的角度，引入以人为本、关注民生、公众参与、共同治理的理念，才能形成符合城市发展方向和市民生活需求的城市治理模式，把城市建成广大市民快乐健康生活的和谐家园，这具有重大的法治发展意义。

　　南京市地处中国沿海开放地带与长江流域开发地带的交汇处，是长三角经济核心区的重要中心城市，历史源远流长，文化底蕴厚重，法制基础良好，正全力实现“转型发展、创新发展、跨越发展”的战略构想。在长期实行综合执法制度的基础上，近年来南京市积极推动城管体制、机制和方法探索创新，实行地方行政区域的“大部制”改革，形成“规划、建设、管理”合理分工和互系互动，涵括市政建设、交通管理、安全生产、市容环境、生态环境、公共卫生、市容管理等多个领域的大城管体制，其做法对于优化管理组织和运行机制，提高行政效率和管理水平，化解或缓解城管领域长期存在的行政职能交叉、重叠、缺口等疑难问题，具有特殊功用。

　　同时，南京的同志在实践中也感到，大城管体制的实施效果与设计目标之间还存在一些落差，市民参与热情有待提升，有必要在总结和借鉴经验的基础上，找到更有效地解决城管难题的民主法治路径。特别是在社会转型发展的新形势下，必须要以“人”为中心来考量城市综合治理举措安排，由传统的“城管执法”转型为新型的“共同治理”，将以往的城管体制纳入更加民主化、规范化和法治化的新路径。在这样的背景下，通过立法机关、政府机关、专家学者和广大市民的共同努力，终于推出了具有开拓意义的地方性法规《南京市城市治理条例》。

（莫于川，中国人民大学教授、博士生导师，条例课题组执行组长；载《法制日报》2013年3月7日第三版）

六大亮点破解城管困局

莫于川

作为课题组执行组长，我对《南京市城市治理条例》（以下简称“治理条例”）寄予了很大的希望，概括起来，治理条例具有如下创新亮点:

　　一是确立民主理念。治理条例第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的，第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”。作此规定具有远见卓识和重大意义。我国宪法第二条第三款规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，治理条例把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的，保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市，符合宪法和法律精神，体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。

　　二是健全参与制度。行政民主的推行需要平台和抓手。治理条例不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会，还在第二章规定了10多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度，这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。城市治理委员会作为市民依法参与城市治理的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织人员等构成的公众委员所占比例不低于50%，比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%。可见就立法原意而言，治理条例赋予城市治理委员会的民主程度是很高的。

　　三是规范重点事项。既往的城管执法实务中，一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。因此，治理条例第三章进行了系统的梳理，专章就建(构)筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等城市管理主要事项，特别是一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题，例如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等作了集中规定，为解决这些突出社会问题提供便利高效的法律调整依据，也便于相关部门和基层组织依法协同配合管理，有利于提高行政管理和执法的工作效率。

　　四是注重柔性管理。在以人为本、关注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极行政成效，逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用的管理方式。例如，2012年1月1日起施行的我国行政强制法第五条就规定:“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”治理条例第七十二条也规定:“……城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段……”这样的立法精神，有利于形成和谐的政民关系，实现法律效果与社会效果的统一。

　　五是强调程序约束。程序法治是保证公平公正的法律利器，所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题，在很大程度上就是要求行政机关和行政公务人员要按照程序法律规范的要求办事，治理条例对此作了比较系统的制度安排。例如，第六十六条规定:“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人；案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第六十八条第二款规定:“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在治理条例里还有很多，它们具有保证行政管理行为的规范性、合法性和有效性的功用。

　　六是完善责任机制。法治政府必须是责任政府，建立健全责任机制是建设法治政府、服务型政府的应有之义。治理条例第五章对此作了比较系统的规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、“公开道歉”等20多项监督救济制度，由此形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。

　　上述这些创新亮点，体现了治理条例制定者的立法追求，符合当代行政法治发展方向和城市经济社会协调发展要求，有助于推动由传统城管走向共同治理的民主化、科学化、法治化的转变进程，这具体表现为五个转变:由小城管的理念和制度转变为大城管的理念和制度；由一个部门的职能、职责转变为多个部门、再到一级政府的职能、职责；由单纯管理转变为共同治理，也即由一人挑担转变为共同承担；由单纯维持秩序转变为提供行政服务，也即由管制型政府转变为服务型政府；由仅仅倚靠行政处罚等刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的执法模式。如果上述转变能够通过法规实施成为现实，最终达成立法目标，那就能为走出城管执法的当下困局指明路向、提供示范。

（莫于川，中国人民大学教授、博士生导师，条例课题组执行组长；载《法制日报》2013年3月8日第三版）

城市治理需要多主体共参与

禹竹蕊

在建设服务型政府的今天，如何创新城市管理模式，更好地促进城市发展、提供公共服务、维护民众利益，这一问题不容小觑。近年来各地相继展开了各种探索，但因理念陈旧、综合性立法缺失，效果并不理想。2012年，南京充分发挥地方立法的主动性、积极性，在全国率先突破和创新理念，制定了作为该城市治理“小宪法”的《南京市城市治理条例》(以下简称“治理条例”)，通过立法构建多手段、高效率的城市运行模式。

　　这部地方性法规，着力打通政府和公众双向交流的渠道，吸纳公众参与城市治理的事前、事中、事后整个过程。治理条例的诸多闪光点具有重要的时代价值，其出台符合体制改革的需要，不仅有利于固化改革成果，促进政民协作、创新机制，进一步提升城市功能品质和城市服务水平，谱写南京市城市治理的新篇章，更为国家今后的顶层设计和各地的城市治理实践提供了思路、创造了经验、建立了样本、指明了方向。

　　（一）彰显多元主体共同参与为核心的城市治理理念。治理条例将“以人为本、公众参与、共同治理”的理念引入现代城市的治理中，明确了“推动公众参与城市治理”的立法目的和“公众参与、共同治理”的原则，在第二条明确城市治理实行“政府主导、公众参与”，并在第二章专章规定了“公众参与治理”，明确了公众参与的方式、程序和效力，还明确要求“各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障”。同时，治理条例重点设计了城市治理委员会制度，不但赋予其特定的法律地位，还规范了城市治理委员会组织架构。上述规定，彰显了多元主体共同参与为核心的先进的城市治理理念，在管理体制中注重社会力量和社会组织的培育，积极发挥事业单位、行业协会、社区、公民的力量，弥补政府能力的不足；切实的制度保障，更能有效地避免公众参与流于形式。

　　（二）突出“以人为本”，加大政府责任，维护民众利益。治理条例强调“以人为本”，在实现公共利益优先的同时必须确保广大行政相对人的权益。不但针对社会广泛关注的小区周边配建环卫设施、拉链马路现象、车辆停放等难点问题提出解决方案，还严格规定了行政执法的程序；并极力打造对城市治理过程中行政执法的全方位监督，细化了救济渠道和程序，明确要求有过错的管理部门及其工作人员通过媒体公开道歉，保障城市治理工作的公正有序开展。这些规定加大了政府责任，维护了民众利益，有利于树立为民、重民的服务型政府形象。

　　（三）强调柔性执法，鼓励探索创新。治理条例将公民、社会组织看作政府的合作伙伴，看作行政执法的利益相关者，明确了柔性管理的原则，规定在行政执法中要使用行政奖励、行政指导等柔性执法方式，舒缓政民关系，实现法律效果与社会效果的统一，符合我国建设服务型政府的要求。同时，治理条例不但在制度上进行创新，如规定了违章建筑的首查责任制、设置户外公告的基本原则，还首创性地设置了鼓励条款，“鼓励城市管理相关部门创新机制，吸收公众参与城市治理，采取定期召开联席会议等形式与社会组织之间建立经常、有效的沟通和联系。”这一规定为进一步支持政府各部门在城市治理的实践工作中积极开展探索，进行管理创新和制度创新提供了法律依据和法律保障，赋予改革永不枯竭的动力。

　　（禹竹蕊，四川警官学院副教授、中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理；载 《法制日报》2013年3月9第三版 ）

“治理”是对“管理”的超越

雷振

行政执法制度的改革是全面推进依法行政、建设法治政府的重要目标。国务院在2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和2010年颁布的《关于加强法治政府建设的意见》中一再强调了这一任务的重要性，但是这些要求长期停留于原则性层面，缺乏制度层面的重大突破。2013年3月1日起施行的《南京市城市治理条例》(以下简称“治理条例”)以城市治理理念为指引，对城市管理的行政执法制度作了诸多重要改进，将中央的原则性规定具体化、制度化、程序化，虽是地方层面，但意义不容忽视。

　　“治理”理论是对单向度的“管理”理论的超越，其特征为治理主体多元化、权力关系网络化、治理方式多样化、治理领域公共化。城市治理是治理理论在城市领域的延伸应用，它要求一系列的思想解放和模式转换，行政执法制度改革即为其中重要一环。治理条例体现了南京人民先行先试、敢为人先的精神，对行政执法的制度设计亮点频出，颇具新意，其中最具开创性的当属以下各项:

　　一是创新执法方式，从片面注重刚性管制到刚柔并济、柔性优先。一方面，治理条例通过增加行政指导、行政奖励、教育劝诫等柔性执法方式完善了行政执法体系；另一方面，治理条例在全国首创了“柔性管理、最小损害”原则，确定了柔性和刚性执法方式的适用界限与顺序，要求执法方式必须与执法目的相适应，且优先采用教育、劝诫、疏导等柔性执法手段。这种执法方式体系成本低、形象佳、效果好，符合当代公共行政民主化、人性化、法治化的世界潮流。

　　二是创新执法体制，提高执法队伍水平、改善协调能力、推进执法专业化。治理条例对执法体制作了系统改革:其一，实行统一的行政执法人员录用、考核、培训等制度；其二，加强高位协调，创设城市治理委员会，赋予其“指导、协调”职能；其三，最大程度地将市容、规划、绿化、交通、工商等方面的行政处罚权和有关的行政强制权集中到城管行政执法部门。

　　三是创新执法机制，提高行政执法机关的协同能力和效率。多头执法、推诿扯皮、效率低下是长期困扰行政执法的问题。为此，治理条例在已有的集中执法、联合执法的基础上，创设了首查责任机关制、行政协助、信息共享、共同管辖、指定管辖等一系列机制。这些机制充分借鉴了国内外关于行政程序法的相关原则理念和制度经验，不但是对行政执法机制的创新，也是对未来行政程序立法的探索。

适逢中国现代化转型的关键时期，行政执法制度的改进已是亟待突破的关键节点。治理条例在这方面提出了一系列新理念、新思路、新方法，虽然其实践效果还有待进一步观察，但就其创新价值来讲，可谓一部反映当下我国行政执法制度建设前沿水平的重要立法。

（雷振，中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理；载《法制日报》2013年3月13日第三版）

城市治理必须强调公众参与

刘东辉

由江苏省十一届人大常委会第31次会议批准的《南京市城市治理条例》（以下简称“治理条例”）是国内首次提出“城市治理”理念的地方性立法，也是第一部专章规定“公众参与治理”的地方性立法，体现了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的精神。

　 由江苏省十一届人大常委会第31次会议批准的《南京市城市治理条例》（以下简称“治理条例”）是国内首次提出“城市治理”理念的地方性立法，也是第一部专章规定“公众参与治理”的地方性立法，体现了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的精神。

　　治理条例以第二章专章规定“公众参与治理”。根据宪法第二条第三款的规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，公众参与城市治理是其法定权利，公众作为参与主体不必进行身份转换即可参与适合其特点的城市治理活动。这里所指的参与，并不仅仅指公众在某个行政领域、行政程序中的有限参与、被动参与，而是指公众在行政决策、行政执法、行政监督等行政过程中的全面参与、主动参与，这也是行政机关与公众之间积极互动的过程。

　　该章还规定了多种公众参与方式，鼓励城市管理相关部门创新机制，吸收公众参与城市治理，采取定期召开联席会议等形式与社会组织之间建立经常、有效的沟通和联系；还规定了企事业单位参与治理、行业协会及中介组织参与治理等体现公众参与治理的制度；在本条例的其他章节也规定了诸如公众参与原则、城市治理委员会、社会协同、执法辅助等反映公众参与理念的原则和制度。

　　虽然近十年来某些行政领域中的公众参与取得了一些成绩，但由于缺乏法律规定和制度保障，目前的公众参与大多依赖于政府的执政水平和执政取向。此次南京将公众参与纳入城市治理立法之举实属首例，公众参与的制度实践对社会管理创新及行政法制创新具有重大意义。

　　然而，任何理论及制度都存在固有缺陷，作为参与民主重要内容的公众参与也难免陷入“民主失败”的窘境，如何有效实现公众参与是立法实施后更应关注的问题。西方组织社会学理论根据公众参与效果的不同，将公众参与分为八个层次，分别是:属于假参与的“操纵”和“训导”，属于表面参与的“告知”、“倾听”与“咨询”，属于深度参与的“合作”、“授权”与“公众控制”。我国现有“价格听证”等关乎民生领域的参与形式大多还停留在假参与和表面参与的层面，工具主义色彩浓重，亟待将参与层次提升。治理条例第二章第十九条规定，各级人民政府应当为公众参与城市治理提供物质和制度保障，可见立法者已经意识到公众参与过程中可能出现的消极因素，并在制定法上予以保障。

随着政府行为模式从政府单方管制到官民共同治理的转变，城市治理理念及制度的发展使公众参与不仅成为逻辑上的应然，更是转型时期我国社会发展、社会管理创新的必然选择。

（刘东辉，天津师范大学法学院讲师、中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理；载《法制日报》2013年3月18日第7版）

治理城市顽疾从改进机制入手

康枫翔

　　《南京市城市治理条例》（以下简称“治理条例”）已于2013年3月1日施行，除了其多元治理、公众参与的理念及制度革新备受关注之外，第三章“城市管理事项”针对目前城市治理的疑难杂症也作了更具操作性的详细规范，其诸多亮点同样引起各方特别关注。

　　治理条例总则中指出，“本条例所称城市管理，是指政府及其有关部门依法行使行政权力，对前款所列城市公共事务和秩序进行组织、监管和服务的活动，是城市治理的基础性内容。”治理条例将治理范围界定为规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等领域，并在“城市管理事项”一章中进行了重点规范。

　　在立法技术方面，鉴于这些事项在南京市已有多部立法，为保持法规衔接，尽量避免条文重复或冲突，治理条例该部分内容主要以新增规范、处罚责任更严格的条款为主。

　　在具体制度方面，针对目前南京市城市治理的顽疾，作出了制度上的整合和改进，主要有:一是创新违法建设查处机制。为防止拆违时的部门职责交叉和相互推诿，第二十二条明确了首查责任机关制度。首先发现违法建设或者接到举报的部门、基层政府为首查责任机关。不属于其管辖的，应当在二个工作日内及时移送责任机关处理。二是为解决住宅小区周边环卫设施配建问题，第三十六条对政府和开发商提出了要求。政府应当合理布局，按照规划要求和时间节点，及时配建环卫设施。开发商应当及时告知购房者住宅区周边环卫设施的设置情况，保障购房者的知情权和选择权。新增环卫设施对周边已有单位和住宅区居民造成损害的，政府应当予以适当补偿，从而突出政府责任，最大程度保障个人利益。三是严格限制道路开挖。针对备受诟病的“拉链马路”现象，治理条例要求建设地下管廊，提高利用效率。有关建设工程应当统筹施工，优先安排综合掘路工程，新建、改建、扩建的城市道路未满年限不得再次挖掘，主管部门不得颁发挖掘许可证。除此之外，治理条例中不乏此类制度整合和改进的亮点，都是针对当前南京市亟须治理的重难点问题作出的规定。

　　在法律适用方面，应当注意该章中所规定具体事项与单项城市治理法规规章之间的适用规则。该治理条例是对以往众多单项条例的整合和改进，拾遗补漏，是一部立足城市管理的龙头法，居于综合性、引导性的地位。相对于旧的法规，依照新法优于旧法的规则，对于已有规定与此相冲突的规定，应当适用该治理条例，因此，开展法规规章的清理工作是治理条例颁行后的当务之急。同时，该条例对于今后的城市治理立法建制具有引导性，其先进理念和制度革新应当成为今后立法建制的指导，使得城市治理的立法体系和制度保障更符合治理条例确立的治理理念。

　　（康枫翔，中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究助理；载《法制日报》2013年3月19日第三版）