北京两名民警在侦查一起命案时，把一具无头女尸当做塑料人体模特，使一起故意杀人案的立案时间拖延了三个月。北京市检察院一分院就此向北京市公安局发出《检察建议书》，建议公安机关对有关责任人员予以处理，两名失职民警随后被调离公安机关，其他相关责任人也被通报批评。

报道中称的这份《检察建议书》，仅是该院公诉一处今年针对执法机关的7份检察建议之一，而7份检察建议都得到了很好的解决和反馈。更重要的是，“公安机关对检察机关行使的法律监督极为重视，对检察机关发出的所有检察建议，公安机关都给予了及时、有力的解决，双方在法律监督上达到了默契”。

这就是说，依赖于被建议机关的极为重视，“检察建议”方才发挥其效用。那么，现实中，一旦被建议机关对“检察建议”不予重视，又该如何是好？

这也凸显出“检察建议”在实践中的困境，向上推导之，更是检察机关行使法律监督职能上的困境，即检察机关虽然有法律监督权，在法律体系中却无保障这种监督权的具体机制。

从性质来说，《检察建议书》是指人民检察院在办案过程中，对有关单位在管理上存在的问题和漏洞，以及认为应当追究有关当事人的党纪、政纪责任，向有关单位正式提出建议或向人民法院提出再审民事、行政裁判时适用的文书。最高检虽有相关的司法解释出台，但在法律上却并无《检察建议书》的只言片语，其法律依据也只有《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》上有关检察机关职能的原则性规定。根据法治国家普遍遵循的“法无明确授权即不可为”这一原理，公权部门不应依据法律上的模糊规定而为自已滥设权力，但如果“法律监督权”不予细化，又何以实施？

解决这一困境的方法便在于应尽可能地完善“法律监督权”的权力体系，使检察机关的法律监督职能能够切实体现在诸如“检察建议权”、“不批准逮捕权”、“抗诉权”等具体的权能中。

除明确《检察建议书》的法律地位，也需使《检察建议书》拥有能够获得被建议机关尊重并践行的力量。但《检察建议书》本身带有“建议”的性质，又不宜具备“强制力”。虽然，近几年来有专家呼吁，当《检察建议书》或其他检察文书不被监督对象采纳后，检察机关有权对监督对象或其负责人予以某种强制处分。但我们认为，立法确认一个公权力机关对另一公权力机关或公民拥有某种强制处分权，应该格外谨慎。监督职能的发挥不应只能依赖强制处分权的引进，否则便很可能陷入“谁来监督监督者”的怪圈。具体到《检察建议书》，其被采纳应更多赖于其自身价值，而非强制力。《检察建议书》终究是一种建议，而不是命令，不能像适用和执行法律那样去强制被建议对象执行。但为了不使《检察建议书》流于形式，可明确如果被建议对象不采纳检察建议的，应予说明理由。检察机关认为该理由不成立或采纳检察建议不全面，则可进一步提请被建议对象的上级机关追究相关人员领导责任和行政责任的程序。即权力的设计应体现“权力制约”，而不是要在现有的权力之外再创设一种不受限制的绝对权力。（王琳）

《新京报》 2004年11月25日

文章来源：明德公法网 发布时间：2007/12/24