今年是82宪法（即现行宪法）颁行30周年，而立之年的她现实地位何如？走进人们心中了吗？

抽象语言难免苍白。不妨以一例述之（述及此例并非断言其最具代表性，仅因自己不久前亲身经历，相对熟悉些。扪心自问，身为常人，我对养育自己的故土一往情深）。

【事情的简要经过】

2012年上半年，大部分省份面临人大五年届满后的换届选举。为此，中共中央、全国人大常委会于2011年下半年进行了专门部署。这本是十分正常的事情。但令人奇怪的是，有的还未届满的省份也加入了这一行列，我所在的江苏省（应为2013年上半年换届）就是其中的一例。

有关的简况是这样的：

按常例，在全省各级人大换届选举工作正式启动前，一般应进行相关的调研准备。鉴此，省人大常委会机关下发了到市县人大调研的通知。于是，我市人大常委会机关召开会议传达了这一文件。听完后，我颇感吃惊：到2012年上半年，我省绝大多数人大换届刚四年，还差一年时间，怎么可以贸然换届呢！在征求大家意见时，我极其慎重地指出这一问题，我说：“宪法第98条明确规定：‘地方各级人民代表大会每届任期五年’（《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六条也有此规定）不能四年就换届。这是明显违反宪法的！我们应当在省人大常委会下来调研时，把这一问题严肃地提出来”。

会上，有的领导指出：中共中央、全国人大常委会的有关领导也参加了人大换届选举工作部署会议。我说：“即使中共中央部署了，也不应当盲从，任何组织都没有凌驾于宪法之上的特权。话说回来，中央也不是真理的化身，‘文革’不就是中央作出的错误决定吗？”沉默片刻，有的说：“如果由全国人大常委会就此作一决定就可以了”。我接着说：“修改宪法，只有全国人民代表大会才可以，即使全国人大常委会也无权作出这样的决定。况且，我想全国人大常委会是不会作出这样明显违宪的决定的”。有的说：“到明年上半年也四年多一点了，也算虚五年了”。我又说：“四年刚过，怎么能算五年”。不知哪位领导说：“在中国，是坚持共产党领导・・・・・・”

后来省人大常委会的同志到基层调研，我市参会的领导应当是把这一问题告知的。当然，我未得到明确反馈。

此后的换届选举工作，估计大家能猜得出。

2011年9月中共江苏省委转发《省人大常委会党组关于做好全省市县乡三级人民代表大会换届选举工作的意见》。接着，江苏省人大常委会就此作出决定，全文如下：

《江苏省人民代表大会常务委员会关于全省市县乡三级人民代表大会换届选举问题的决定》

(2011年9月23日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过)

为了认真贯彻落实中央要求和省委决定，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》的有关规定，结合本省实际情况，现对全省市、县、乡三级人民代表大会换届选举的有关问题决定如下：

一、全省县、乡两级新一届人民代表大会代表应在2012年2月底前选出。

二、全省县、乡两级新一届人民代表大会第一次会议总体上于2012年3月底前召开；县级新一届人民代表大会第一次会议应依法选举产生设区的市新一届人民代表大会代表。

三、全省设区的市新一届人民代表大会第一次会议总体上于2012年6月底前召开。

四、因行政区划调整而新建的乡镇，凡在2010年1月1日后已依法进行了人大选举的，可以不参加这次乡级人大换届选举，待下一次换届选举时再同步进行；其他的新建乡镇都应当参加这次乡级人大换届选举。

五、为了加强对全省市、县、乡三级人大换届选举工作的指导，省人民代表大会常务委员会设立选举工作办公室，柏苏宁兼任办公室主任，盛克勤、徐一平、黄利群、孙庭兆兼任办公室副主任。

2012年5月18日，江苏省十一届人大常委会第二十八次会议通过了《关于全省县乡两级人大换届选举工作情况的报告》，标志着从去年10月开始的全省县乡两级人大换届选举工作已经结束。2012年6月底前，设区的市新一届人民代表大会第一次会议相继召开。

用江苏省人大常委会关于县乡两级人大换届选举工作情况报告的数据：“这次换届选举，全省5742万多选民和3907万多选民分别参加投票选举县乡两级人大代表，共选举产生新一届县级人大代表28260名，乡级人大代表71916名”。如果加上新选举产生的设区的市人大常委会、政府、法院、检察院的领导人员以及县乡人大、政府领导人员等，共新选举产生10万多名。换句话说，几乎相同数字的人员提前一年（县乡级）或半年（设区的市）终止了法定的权利。

由此带来的问题是：按照宪法法律规定，已经换去的人大代表和国家机关领导人员仍具合法性，而同时又存在新产生的、相应的人大代表和领导人员（并已实际履行职权），在未达法定换届时间前这段时间应由谁来履行宪法法律赋予的职权？

需要特别指出的是：此事绝非仅发生在江苏一省！

中国传统文化尤其强调： “其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。一件事上失去原则，万件事上还有号召力、说服力吗？

【宪法法律的相关设计】

遇到上述问题应该咋办？我们不妨审视一下宪法法律就此问题的相关设计（以下宪法法律皆为简称，省略了“ 中华人民共和国”）：

首先，《宪法》规定：

《宪法》第五条： 中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

《宪法》第六十二条第二款、第六十七条第一款规定：全国人民代表大会及其常务委员会行使“监督宪法的实施”的职权

《宪法》第一百条： 省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。

其次，相关法律规定：

《各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十八条：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。

《立法法》第八十九条：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：・・・(二)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；・・・

《立法法》第九十一条：全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第四十四条、第九条规定：县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会、乡镇人民代表大会行使“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”等职权。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二条：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。

《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三条： 代表享有下列权利：(一)出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；(二)依法联名提出议案、质询案、罢免案等；・・・

・・・・・・              ・・・・・・

【困惑所在】

令人诧异的是：为什么这样一个明显违宪、涉及如此之众人大代表和地方国家机关领导人员法定权益被剥夺的决定竟然畅通无阻？推及一下，又岂止一地一事？问题究竟出在哪？

困惑一，作为执政党的中共中央为何提出如此要求？从江苏省人大常委会《关于全省市县乡三级人民代表大会换届选举问题的决定》的开头语“为了认真贯彻落实中央要求和省委决定”中，我们得知：中共中央有要求（想必江苏省人大常委会不会就此故弄玄虚）。中共中央为何对未达法定换届时间的省份提出与宪法规定不一致的要求？据说是为了“统一步调”。不能说这一考虑没有合理性。问题是当这一合理性与宪法规范相冲突时，应当如何作出抉择？不管哪个政党组织难道可以置宪法而不顾，冒着扰乱宪法秩序的风险强力推行本党意志？这种代价值得吗？这样的举动明智吗？孰不知“皮之不存，毛将焉附”？

困惑二，江苏省人大常委会为何作出违宪的决定？即使是“中央要求和省委决定”，难道就可无原则屈从？作为江苏省行政区域内权力机关常设机构的省人大常委会与中共中央、江苏省委难道是上下级关系？据传，江苏省人大常委会有的同志是指出这一问题的，但为什么还是通过了那样的《决定》？难道7800多万人口产生的60多位江苏省人大常委会组成人员大部分都不知晓宪法关于“地方各级人民代表大会每届任期五年”的规定？如果知晓，为什么不在通过《决定》时表示反对？再扩大一下，根据法律规定：省人民代表大会拥有“改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议”的职权，江苏省800名左右省人大代表为什么无有就此依法提出议案者？都不知情否？

困惑三，全国人大常委会是否审查了？按照宪法和法律规定，江苏省人大常委会作出的地方法规应当报全国人大常委会备案，全国人大常委会对此是否审查了？如果审查了，为何未督促江苏省予以纠正？难道就这样让它在眼皮底下溜过去？

困惑四，为何市县乡三级人大未予有力抵制？根据宪法法律规定，在本行政区域内，地方各级人大及其常委会赋有保证宪法、法律等的遵守和执行的职责。江苏省有13个设区的市、100多个县（市、区）、1000多个乡镇、10万多人大代表，为何未能予以有力抵制？就此在本人《再提令人揪心的 “党大还是法大”?》一文中也指出：即使上级组织已作出决定，但如果明知与宪法和法律法规相冲突的，也不应执行。我们知道：作为国家公职人员，最根本的素质和最重要的品德就是：必须牢固确立国家意识和公仆意识，始终忠诚于宪法和法律（当然这同时也涉及到如何准确理解的问题），这可以说是国家公职人员的灵魂所在。公务员法对此有明确要求。如《中华人民共和国公务员法》第五十四条中就规定：“公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”常理而论，于公于私，皆应恪守。对于那些共产党员，忠于组织无可厚非，但当党组织的行为违反宪法和法律法规时，也应当旗帜鲜明、理直气壮地加以抵制。理由很简单――因为你们是由纳税人而不是某个组织供养的。拿纳税人的钱，依法为纳税人办事，天经地义！

困惑五，由谁来承担违宪责任？从地方到中央，执政党的各级组织、各级人大及其常委会都是按照少数服从多数的原则，集体行使职权。集体作出的决定、决议，由谁承担责任？尽管我们知道不少情况下体现的并非是大多数人的真实意愿。

由此追溯到“文革”等灾难，联想刘少奇作为一堂堂国家主席，未经依法罢免，就被公然批斗，非法关押，惨遭迫害而死。一个泱泱大国的国家主席尚且如此，更何况升斗小民！宪法还具有最高法律效力吗？还是公民权利的保障书吗？只要是有良心的中国人都知道：屈辱的宪法在流泪・・・・・・

【几点启示】

“ 知不足，然后能自反也；知困，然后能自强也。”一个成熟的民族理应立足当前，放眼未来，着眼于实际问题的思考，勇于和善于从自身的得失成败中汲取营养。从20世纪初以来，中华民族在内忧外患的情境下，为自强进行了百年坎坷的宪政探索，尝尽酸甜苦辣。实践昭示我们：中华民族欲实现民富国强、傲立于世界民族之林，就必须充分发挥宪法的统率作用，坚定不移地走民主宪政之路。对现行宪法而言，必须坚持两手抓：一手抓落实，一手抓完善。主要包括以下几方面：

1、认真落实宪法关于保障公民权利的规定。宪法的核心价值在保障人权。只有公民权利有保障，国家发展才有动力。这也是82宪法中为何把“公民的基本权利和义务”一章置于“国家机构”一章之前的缘由和意义所在。要高度重视把宪法中有关保障公民权利的规定真正落到实处。如社会关注较高的《宪法》第三十五条，即：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，目前除《中华人民共和国集会游行示威法》外，其它几方面的法律仍是空白；第四十一条虽规定:“ 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利・・・・・・。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。 ”针对此种状况，应当尽快制定和出台《新闻法》等关于新闻出版、广播影视等方面的法律，改现行的事前审查为事后追惩制度，保障公民言论的自由表达，努力维护所涉方合法权益，规范相应行为；认真审查并取消1998年10月施行的国务院《社会团体登记管理条例》（涉嫌违宪，准确地说与《立法法》规定冲突），出台相应的法律，明确保障公民政治信仰和结社的自由；抓紧修改1989年10月施行的《中华人民共和国集会游行示威法》，对不予许可的集会游行示威情形，要予以科学、严格、审慎的界定和细化，等等；

2、抓紧设立名副其实的、有权威的违宪审查机构。“徒法不足以自行”。《中华人民共和国宪法》第五条中规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”；第六十二条第二款和第六十七条第一款规定了全国人民代表大会及其常务委员会分别行使监督宪法实施的职权，且《中华人民共和国立法法》七十八条又进一步予以明确。但对这一职权究竟如何行使、具体行使程序等缺乏较为全面的规定。根据《中华人民共和国立法法》第九十条对立法违宪审查的提出主体与审查主体的规定，现仅由全国人大常委会法制工作委员会下属机构对国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会、公民提出的与宪法或者法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等进行审查。就其审查权威而言，显然无法承担起使“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的宪法重托。纵观全球，违宪审查模式大体有两种，即美国的通过法院司法审查的模式和欧洲大陆国家通过宪法法院、宪法委员会专门机构审查的模式。目前绝大多数国家都建立了专门的违宪审查机构。对于中国应采取何种模式，早在1982年宪法制定过程中就提出过相关设想，但由于多种因素,未能采纳。回顾和分析历史,对于如何完善和构建中国现行的宪法监督制度,具有十分重要的意义。弹指一挥间， 30载光阴飞逝。一些宪政专家、学者及其他有识之士对此魂牵梦绕，且社会呼声日高。而目前情况下，普通法院违宪审查制度不适合先行中国人民代表大会制度的实际和需要，因而在全国人民代表大会直接设立专门的违宪审查机构迫在眉睫。只有设立名副其实的、有权威的违宪审查机构，才能有力地保障宪法实施，切实维护宪法权威，制裁严重违宪行为。待今后条件具备时，还可考虑设立宪法法院。

3、切实规范执政党与人民代表大会的关系。执政党与人民代表大会的关系，究其实质是政党与国家、政党与人民的关系问题。虽然1975年宪法曾经规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”；但1982年宪法，即现行宪法则规定：“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，删去了其前面“在中国共产党领导下的”10个字的定语。仅在序言指出：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”。但序言文字只是说明性的并非法律规范（一些宪法专家、学者皆有论述，尤其是亲身参与82宪法制定的原全国人大常委会法工委的高锴主任有较为系统的表述）。因而就现行宪法规定而言，执政党组织与同级国家权力机关以及其他国家机关的党组织是领导与被领导的关系，而其与同级国家权力机关以及其他国家机关并不存在直接的领导与被领导的关系，不能直接向其发号施令，这是基本的法治常识，许多中共老一代领导人也都有精辟的论述。但仍有许多人迷恋序言的相关文字不放。其实，一个政党是否拥有领导权的关键，并不在于也无法用宪法法律将之规定下来，而是是否能以实际行动赢得人民的自觉拥戴，也即古今中外不可逾越的一条定律――“得人心者得天下”。一个真正拥有强大民意基础、有充分自信力、有高素质成员的政党，是绝不会惧怕、阻挡乃至拒绝人民的选择的。否则，无论宪法文字如何规定都无济于事，如原苏联宪法第六条就堂皇规定：“苏联共产党是苏联社会的领导力量和指导力量，是苏联政治制度、国家和社会组织的核心。苏共为人民而立，为人民服务。”苏联、东欧十几国共产党退出执政党舞台的历史剧变不正雄辩地说明了这一点吗？

4、不断加快推进人大代表等的直接选举。议员、代表由选区直接产生是现行国际通例。纵观大陆，1953年选举法只规定乡、镇一级人大代表由选民直接选举，县级以上人大代表实行间接选举。时隔26年后的1979年修订的选举法则规定把选民直接选举人大代表扩大到县一级。这也就成了现行宪法第九十七条中“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”的规定。而今一晃又过去了30多年，国际国内形势均发生了显著变化（截至2007年，全球已有185个国家的人民可投票选举国会、议会议员），扩大人大代表直接选举的时机已经成熟。为此，必须适应发展了的新情况，大力改革地市级以上人大代表仅由下一级人民代表大会间接选举产生的做法。同时，加快县乡乃至更上层领导人的直接选举（根据有关国际组织的研究，几年前就有100多个国家的人民可投票选举国家最高领导人，包括总统、总理、首相等；同为中国人的2300多万台湾同胞也已于上世纪末直接选举最高领导人，难道今日中国大陆连县乡领导人的直接选举条件还不具备吗？！）。通过推进直接选举，让更多符合民意、反映民声、代表民利的人脱颖而出，以利于进一步密切与选民的联系，也利于更好地接受选民监督。对执政党而言，也是兑现建国时进行“普遍、自由、直接、平等”选举的承诺、还政于民的需要！

5、逐步加强宪法解释工作。要保障宪法实施，必须加强宪法解释。凡研究宪法者，便会发现大陆60年来宪法解释还是空白。这里固然有现行宪法自身蕴含的冲突，如宪法第六十七条第一款规定： 全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法的职权。而宪法解释和宪法规范具有同等效力。但宪法是由全国人民代表大会会议通过的。这样无异有置全国人大常委会与全国人民代表大会于同等位阶之嫌。如何更好地处理这一问题，有待进一步深入探讨。但有一点必须明确，切实加快宪法解释已成为一项紧迫的任务摆在我们面前。

此外，需加快批准通过《公民权利和政治权利国际公约》。据知：已有170多个国家批准通过该公约。中华人民共和国政府也已于1998年10月5日在联合国总部签署（至今已历时14年），并多次承诺将实施该公约。但根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第十四款规定，须由全国人大常委会批准通过后生效。它在国内的实施，必将进一步促进中国公民权利和政治权利的保障。而且对于巩固国权,增进人民福利,维护社会安定都将起到不可低估的作用。当务之急，必须加快国内法与国际法的衔接工作，力争在十一届全国人大常委会任期内批准通过。还要结合实际，有针对性地、卓有成效地开展宪法宣传和教育。

“举一隅不以三隅反，则不复也。”82宪法颁行30年后的今天，难道我们不应为认真落实、完善宪法做些实实在在的事情么？一切魂系中华和自身合法权益者，难道我们可以懈怠赤子的呐喊吗？

辍笔之前，陡然想起名著《荆棘鸟》中的一段话：“她只是唱着唱着，直到生命耗尽，再也唱不出一个音符。但是当我们把棘刺扎进胸膛时，我们是明明白白的，然而我们却依然要这样做，我们依然把棘刺扎进胸膛。”贴切与否，无意过多虑及，姑且也作为文尾吧！

注释:
本文原题为《为宪法呐喊！――献给祖国母亲和所有关注其命运的人》 作者简介：李如玉，江苏江都人大常委会。 文章来源：明德公法网 发布时间：2012/9/20