宪政理想下的公共预算制度改革
宪政理想下的公共预算制度改革
陈保中
公共预算改革离不开技术支持，但更离不开制度的保障，否则就容易偏离方向；当然，这种改革也不能单走所谓的民主路线，离开公共预算专业技术的支持，预算改革容易沦为纸上谈兵甚至是政治作秀，最终也将失去其生命力。
多年来，我国的政府预算体制深受诟病。政府公共预算不民主、不科学不仅妨碍了财政资金使用效益，更导致了各种财政失范行为的泛滥和政府公信力的下降。《社会科学报》第1256期有关“上海市闵行区预算改革”专题文章提到，闵行区遵循“战略目标→工作目标→绩效目标→产出→投入”的预算编制程序，这一程序的价值不仅在于其逻辑上的科学性和严谨性，更在于它揭开了政府预算“神秘和朦胧”的面纱，在程序的每一环节，都包涵了对人大代表和社会公众的参与，改革触及到了以往预算改革的一些“真空地带”，其改革经验具有示范意义。
技术路线和民主路线理想结合
关于公共预算改革的突破口，理论界曾有过所谓走“技术路线”还是“民主路线”的争论。闵行区改革的实践告诉我们，公共预算改革单走技术路线行不通，技术路线容易蜕变为零敲碎打的尝试，没有可持续性。公共预算改革离不开技术支持，但更离不开制度的保障，否则就容易偏离方向；当然，这种改革也不能单走所谓的民主路线，离开公共预算专业技术的支持，预算改革容易沦为纸上谈兵甚至是政治作秀，最终也将失去其生命力。
闵行区在公共预算改革过程中，很好地将两者结合了起来：以已故蔡定剑教授领衔的中国政法大学宪政研究团队经过深入研究，确定了闵行预算改革的总体目标、制度框架和推进路径。此后，尽管改革的具体方案一再变化、调整，但总体目标和路径没有发生偏离。同时，财政部财政科学研究所等方面的预算技术专家奔走于京沪之间，不断深化改革具体方案。技术专家们将美国的政府预算绩效评估的方法经过本土化改造，开发出一套相对科学的具有可操作性的标准模块，这个体现结果导向的评价工具和方法在闵行改革中发挥了重要作用。因此，笔者认为，闵行区的预算改革团队是一个理想组合，既有法学专家的“定性”工作，又有技术专家的“定量”工作，民主、法治的理想通过技术改革得到切实推进，技术改革则因其宏大的法治背景而更富现实价值。
改革自身的可持续性
推进公共预算改革理论支撑不复杂，实践本身也并不复杂，但其在中国之所以成为一个复杂的问题，根本原因是这个改革直接涉及固有的传统行政观念和权力运行体制。也正因此，很多地方的公共预算改革，政治作秀成分居多，很多改革甚至尚未扎实推进就胎死腹中，地方预算改革普遍存在浅尝辄止、生命周期短的问题。闵行区改革试图改变这样一种现状，它努力强化和完善预算的监督与参与机制，注重改革的规范性和可持续性，这种着眼于改革自身可持续性的努力值得充分肯定。
闵行区改革作为一项研究课题已告一段落，理论界有些学者对于这项改革的后续生命力提出了怀疑。基于下列理由，我们相信其改革成果将持续发挥作用：
其一，预算改革的法治环境。随着我国社会主义法律体系不断完善，公民意识的不断觉醒，公共预算改革将面临越来越强大的外部推力。正是在这样的大环境下，我们有理由对未来政府公共预算改革的发展趋势乐观以对。
其二，微观层面的制度完善。闵行区改革始终坚持制度跟进和配套。2008年颁行的《闵行区人大常委会预算审查监督办法》，虽然只有33条，但切实地把人大预算监督的程序制度化了。为了避免听证会陷入“听而不证”的窠臼，闵行区先后制定了《预算听证实施办法》和《预算听证规制》，从听证会的准备到召开乃至听证报告的形成都作出了详细的规定……这些规范性文件的出台，搭建起了闵行区预算改革的基本制度框架，为改革的顺利推进和持续进行提供了制度动力与规范保障。
其三，制度的运行惯性。闵行区改革的很多内容不仅制度化，而且已经演变成为一种工作机制、程式：闵行区委从推动政府治理变革的高度定位公共预算改革，设立了区委财经工作委员会，区委会全会每年对公共预算改革的方向、原则问题进行专题讨论。区委在理念上的高度认同对于保证改革顺利推进无疑极为关键。人大的会议格局也发生了变化――不再空泛讨论政府工作报告，而是更加具体，特别是增加了半天时间讨论预算问题。闵行区人大和相关部门从预算报告的可读性、代表的预算能力、增加会议辩论，恢复政府部门口头作预算报告等环节入手来提高预算讨论的质量。
改革一经上升为制度、成为惯例和工作程序，其生命力就可期待，就不太会出现因“领导人的改变而改变、领导人看法和注意力的改变而改变”的情况。
公众参与的全过程性
参与式预算改革的一项重要使命，就是在财政资源分配中引入民主决策机制，为公众自由、有序、广泛和直接地参与社会公共事务提供平台、渠道，也为公众监督政府预算权提供新的方式。从宪政意义上来说，参与式预算在丰富民主形式、拓宽民主渠道方面具有重要价值。闵行改革的一个重要特点是预算领域的公众参与实现了全过程性、贯通性，即在预算编制、实施、监督过程中公众都享有知情权和参与权，预算公信力乃至政府公信力因此得以大大提升。
当然，我们的公共预算改革总体上尚处于起步、初创阶段，改革还不很系统和完备，离科学预算、民主预算还有相当的距离。必须注意的是，改革越深入就越触及传统体制的核心问题，源于体制的阻力也将越来越大。但是，改革共识既已形成，改革方向也已确定，乐观的改革前景也便不容置疑。闵行区的改革放眼中国的宪政建设的大局，着手于具体而微的工作，它不仅为政府行政管理与社会自治之间的有效衔接和良性互动提供了新的桥梁，更为中国民主宪政建设探索提供了可贵的经验。 （作者单位：中共上海市委党校）
载《社会科学报》（上海）2011年4月7日