“实施细则”“实施意见”或“实施办法”等，是机关或部门为更好地贯彻执行某一法律或规范性文件，对该法律或规范性文件的规定所作的更详细、更具体的解释和补充。它既可以由原法律或规范性文件的制定机构制定，也可以由其下属部门制定；其功能作用，应当是对法律或规范性文件内容的细化，或弥补其漏洞，使其更便于操作，而不是多此一举，重复法律和规范性文件已有的规定，甚至画蛇添足，使法律或上级规定变形走样。

但是，现实情况比我们理解和想象的要复杂得多。如2013年7月1日出台的《湖北省机动车停放服务收费管理实施细则》第12条明确规定：“车辆进入停车场不足15分钟，其中医院、高等院校、党政机关、事业单位、社会团体所属停车场停车时间不足30分钟的，免收停车服务费。”该规定虽然颁布实施已经两年多了，但有的单位并不照此办理。近期有人到武汉市中心医院办事，在其院内停车不到30分钟，出门时被要求缴费3元。这明显有违上级文件关于医院停车收费最低时限的规定。究其缘由，该院停车场负责人出示了辖区政府物价部门的批准文件，以证明其行为的合法性。由此追溯到该辖区物价部门，该部门负责人的解释是，市物价局的“实施细则”还没出来，他们仍执行过去的相关规定。言下之意，上级文件的规定，只能通过下级制定相应的实施细则才能执行，即使上级这个文件本来就是很具体的实施细则也不行。

类似的情形很多。这位物价部门负责人，对其违背上级规定的解释之所以如此坦然，恐怕是因为同一事项、同样的规定和要求，层层制定规范性文件已成为许多机关或部门的惯例、成为各级领导及其工作人员的思维定式。上级某项规定一出台，下级如果没有几条、十几条甚至几十条所谓“实施办法”与之呼应，就难以体现他们对法律和上级规定的重视，就担心法律和上级规定在本地不能“结合实际”地贯彻执行。

在制定规范性文件方面如此舍得费力，出发点也许是好的，能把本地本部门的实际、连同上级规定一并贯彻下去，能把上级规定中的某些疏漏弥补起来，使得上级规定更有操作性。但如果仅仅是为了表示重视、为了体现自己的创新精神，把公众的注意力吸引到“细则”上来，就值得认真考量。由于不同地区、不同部门和不同的人对上级规定在理解上客观存在差异，同样的规定，在对其细化和解释的过程中，很有可能存在不是做加法就是做减法的现象――对那些与本部门本单位利益一致，合乎自己口味的规定，在自己的表述中措辞更恳切一些、强调得更重一点，这是加法；对那些与本部门利益不大一致甚至相悖，不大合乎自己口味的规定，则有可能轻描淡写、一笔带过或只字不提，这是减法。

上述加法或减法的结果是，上级规定表面上在“细则”中进一步得到阐述，但其实质精神有可能被淡化甚至被歪曲。这种结果对于执行者而言，无疑是一种不经意的暗示：没有本级机关与之衔接配套的实施细则，上级规定执行与否，大家自己看着办。上述武汉市某区物价局给医院停车收费批文，导致医院对上级相关规定视而不见，就是其中典型的一例。下级机关对上级规定公然做减法，医院作为执行部门，就更有理由把上级规定束之高阁，而把本级规定奉为尚方宝剑，便于自己受利益驱动，收取30分钟之内不该收取的停车服务费。

作者简介：周理松，湖北省人民检察院检委会专职委员。 文章来源：《检察日报》2016年5月4日 第07版：专栏。 发布时间：2016/5/4