公众参与：撬动风险社会的日常民主
■编者按：近年来，公众要求参与政府决策，维护自身权利以推动社会进步的行为越来越常见。孙志刚事件中的“三博士”与厦门PX事件中的“厦门人”，成为公民参与的典范。近日，广州市政府回应公民申请在网上公布财政预算，广州番禺区居民对建立垃圾焚烧发电厂可能引发环境污染的关注，可谓公众参与的最新案例。
（图片说明：别急，慢慢来）
究竟什么是公众参与？这种新型民主的现状、运作方式以及对中国民主进程有什么影响？南方周末就此采访了中国政法大学教授蔡定剑先生。
■公众参与的方式不仅是听证，还有社区会议、公民评审团、公共调查、公众辩论、焦点小组、乡镇电子会议等，国外公众参与的方式达数十种
公众参与式民主刚起步
南方周末（记者戴志勇）：近年，深圳“公共预算观察志愿者”成员李德涛向财政部等十多个部委及十几个城市政府发出财政预算的信息公开申请。终于，广州财政局近日把各部门预算在网上全部公开。怎么看待李德涛的这种努力？
蔡定剑：这是公民对预算公开的一种主动参与，是典型的公众参与式民主。
政府在决策过程中，如果与民众形成互动，开放决策，以各种方式听取、采纳公众意见，就是公众参与。
公共财政预算是当前公众参与开始活跃的领域之一。其他还包括环境保护；公共卫生如乙肝病毒携带者维权、艾滋病防治等；城市规划；公共事业管理，如价格听证等重大听证制度等。
在立法领域有立法听证和各种利益集团的游说，基层治理也有公众参与。
南方周末：公众参与主要靠民众的觉醒？政府起了什么作用？
蔡定剑：推动公众参与的主要力量，有非政府组织、公共知识分子、律师、媒体。主要是正在兴起的公民社会在推动，但前提是政府必须开放决策。
南方周末：但是，价格听证逢听必涨；立法听证，刚开始各级人大都挺积极，搞了两次，并没形成互动机制。是否说明当前的参与不容乐观？
蔡定剑：以前的城乡规划法一个字都没提公众参与，2007年修改就在好几处写了。全国人大的立法也说，以后法律都要在网上公布，有些要征求公众意见。公众参与不仅政治上合法，在法律上也开始成为制度。
不过，总的来说，中国的公众参与很初级，甚至是假参与。不少部门只是简单发布信息，或拉专家做戏，治老百姓。我去调研城乡规划中的公众参与，地方官员说，图纸只在规划大厅和工地展示。
公众参与大致有八个阶段：操纵，训导，告知，咨询，展示，合作，授权，公众控制。公开公示、听取意见、听证，只是最初阶段。最后是一种对话性的决策转移，由政府决策变成公民决策，或共同决策。这种民主已经很精细。
在中国，2003年是公众参与的标志年。政府被“非典”触动，走向开放。传统的方法是这类问题当机密对待，后来发现不利于危机解决，反造成恐慌。政府信息公开条例前年颁布，为公众参与创造了条件。
2003年后，公民也开始要求参与政府决策和治理过程，部分人争当人大代表，以更有力地维权。这跟一些西方民主国家的历史发展非常相似。
非代议制民主，也不是政协
南方周末：争当人大代表这类代议制民主形式能算参与民主吗？
蔡定剑：参与民主是为弥补代议制民主的缺陷而产生的，与代议制民主不是包含或取代的关系。
二战后，发达国家政府给人民很多承诺：解决住房、就业等。后来里根主义减少了政府责任，社会运动随之兴起。布热津斯基等检讨代议制民主的不足，写出了《民主的危机》。也有人反思，民主为什么选出了希特勒？民众参与意识越来越强，政府也慢慢开放公众参与。
1990年代中后期，公众参与引入中国，中共十六大就提出“丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，十七大更要求“从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与”……
南方周末：最近一二十年，中国的民主进程都比较慢，为什么参与式民主很快就变成主流政治话语？
蔡定剑：有人认为政协也是参与民主、协商民主。
两者其实并不一样，政治协商制度是中共领导的一种政党协商制度。参与民主强调政府与民众在平等基础上对话后做出决策。
南方周末：有点向直接民主靠近？
蔡定剑：也有区别。直接民主是民众直接投票决策，参与民主还是政府或其他决策机关在决策。有的公众参与不是政府主动开放决策，而是一个事件引发，公众提出意见，跟政府互动后使决策改变，但政府还是起主导作用。
孙志刚事件后，许志永等三博士提请对收容遣送条例做违宪审查，就是很典型的由民众推动的公众参与。厦门PX事件也是。
有学者认为选举、维权、示威、罢工、上访都算参与式民主。我觉得，上访、街头抗议等公民单方的行动，在中国比较敏感，不作为参与式民主的形式更好。其实，世界上除法国等少数国家，也是如此划分的。
两个案例：棚户区改造与社区治理
南方周末：就公众参与式民主来说，比较有进展的领域有哪些？
蔡定剑：目前主要是在环境保护领域有比较大的动力和进展，也不那么敏感。
城市规划领域的需要也很迫切。现在出现了“推土机前的抵抗”。老百姓看到墙上写拆字时，住处已在两年前就被规划和土地部门拍卖了，没有知情权、参与权。“规划规划，图上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”，规划和开发商取得开发许可证是一个封闭过程。国外有公众参与的法律规定，当政府决策涉及利害相关人时，一定要请他们参与，否则决策没有合法性。
比如一个地区的改造。政府做方案，区议会批准。做方案时，议会就要求政府报告怎么做公众参与，要征求哪些利害相关人的意见，参与的程序怎么做。
起草规则时，到小区里征求意见，不仅张贴布告发传单，还召开利害关系人的会议。规划图画好后，要公开展示六十天，规划部门收集意见，定方案。然后，规划进入到政府的委员会，通过听证等方式听取意见。
英国还设置了一个独立的规划监察员，处理民众意见没得到重视之类的投诉。他可向议会、规划委员会提交独立报告。
制度要环环相扣，每个环节都有公众参与的程序保障。保证公民意见得到反映。规划一旦批准，就有法律效力，可以动用司法手段起诉钉子户。法院根据规划，就可以判违反规划的当事人败诉。
南方周末：在社区治理方面，公众参与又是什么样的程序？
蔡定剑：举个例子：伦敦的商店卖酒要政府许可，原来只能卖到晚上12点，公司要求政府改成24小时许可。三个官员举办行政听证会，邀请四方代表：负责发许可的政府代表，社区警察代表，公司律师代表，社区代表。
先是政府代表讲申请的程序，公司代表陈述申请的理由。警察和居民代表提出反对的理由，说有很多酗酒的青年闹事犯罪等。公司代表应采取什么措施防止居民和警察提出的问题。政府官员决定，不给延长卖酒的时间。当然，公司还可以申诉。
硬程序，真参与
南方周末：这种清晰的程序之下，各种问题都可以得到妥善解决。为什么在中国却往往被认为是假参与？
蔡定剑：地方政府的动力是发展经济和政绩。深层原因，是不愿削减关门决策的权力。规划领域的腐败窝案，连连曝光。重庆、海南的规划部门、深圳的前任副市长等都倒在规划腐败问题上。规划部门稍微做一点手脚，容积率加上零点几，楼就长高一层，有多少利益？
南方周末：如果对政府部门或官员本身没有好处，开放决策过程怎么可能？
蔡定剑：权力总是不愿放手的，但迫于压力，也会让步，很多改革也是为了解决社会危机而产生。
比如，有时规划部门左右为难。领导说变就变，但责任是规划部门承担。有的地方积极地要改革公共预算，要主动削减权力――因为前面几任局长，都被判了重刑。受害者无法抵御不良领导的指示。主动开放参与式改革可以转移风险。
领导也可以借此防止下面腐败。权力太大了，一个规划员都可腐败，怎么管？要是公众参与，就好解决。
南方周末：现在，在规划审批中，公众实际上还不能参与，这种局面怎么改变？
蔡定剑：一是必经程序，一是实质参与。现在，各个地方都在制定城乡规划实施条例，应规定，规划审批的过程中，没有利害相关人意见，只请专家，规划部门就不能发许可证。
参与的方式不仅是听证，还有社区会议、公民评审团、公共调查、公众辩论、焦点小组、乡镇电子会议等，国外公众参与的方式达数十种。而且有专门帮助弱势群体的参与制，如规划中的规划援助制度，让NGO参与。这些NGO有的还由政府补贴。
在土地开发时，开发商要拿方案出来，审批部门得把方案告诉受影响的民众，否则就违法。
南方周末：具体如何推动公众参与的立法？
蔡定剑：我国在不同的法律里面有些参与规定，比如立法法，环境评估、行政法中的听证制度，城乡规划法也有新规定，在地方的城乡规划条例里应规定得具体些。
现在的问题是政府没有这个理念，政府树立公众参与的理念就可以在很多地方进行公众参与。由于权力和利益上的考虑，政府一般不愿意放权让公众参与。这样政府在公众走向权利的时代就成了被动的角色，很多社会矛盾由此产生，等公民用激烈的方式表达意见时，政府就受到很大的损害。中国正处于风险社会的高危期，公众参与正是解决社会冲突和矛盾最好的制度建设。
建立信息反馈制度
南方周末：最近一次医改，各方搞了十个方案，公众参与的程度很广泛。但哪些意见听了，哪些没听，民众是不是也有权利知道？
蔡定剑：所以，有效的公众参与还得有信息彻底公开原则及反馈原则。
在参与中，老百姓的意见，甚至多数的意见，不一定都要听，毕竟是政府在负责决策。但是，信息要彻底公开、全面多种方式输送，对公众所有意见要给出负责的答复。政府采纳哪些，哪些不采纳，都要给出详细的理由。这是公众参与的生命所在，只公开听听意见，怎么处理意见不告诉公众，这是假参与，政府最后会失信于民。
南方周末：如果有些政府部门就是搞虚的又怎么办？
蔡定剑：以公众参与欺骗民众，最终会被民众抛弃。
我问国外民众，你们提意见，政府不理怎么办？答：找市长。又问：市长一定见吗？答：当然要见选民。不见？――下次就不投票给他了。说到底，公众参与要靠政治机制做保障。中国还没有这个机制，但政府也需要合法性和顺从民意，民意最终也是要起作用的。
很多事情只要公开，就会改变。预算公开比所有监督都有效。官员招待客人，把费用和菜单公布，不需专门监督和发布那些禁令，自己就不敢乱来。
参与式民主未必无效率
南方周末：利益相关人会形成压力场。还有人认为公众参与要花费大量的时间和精力，拉慢了中国的发展速度。这些障碍怎么克服？
蔡定剑：的确，民主要费很多时间和金钱。但如果不搞，付出的代价有时不可计量。
任何民主都要付出时间和金钱。一场争夺权力的战争或政变和花几个亿搞选举，哪个值得？厦门PX事件，看似市民胜利了，但政府付出两百个亿要迁厂，还是老百姓兜里的钱。在这场公众发动的参与中，由于政府在决策时没有公众参与，商家、政府、老百姓都付出了巨大代价。如果政府决策时老百姓就参与，就不至于有这么多损失。参与越早，效果越好，这是国外公共参与的一个重要经验。
也要反思中国发展的效率。发展快，就真的好吗？资源、文化遗产，还有劳动者生命和健康的损失，一个错误的决策对未来的损失，难以估量。如果有公众参与，平衡各种利益，慢一点发展，未必是坏事。
南方周末：万一错了，在错误的方向上越快越糟糕。
蔡定剑：对。如果赚了100块，花150块来治理环境和治疗人的疾病。谁是赢家？
南方周末：会创造更多GDP。短期来看，官员是赢家？
蔡定剑：很多领导还没有解决政绩观问题。在云南、四川、贵州、江西这些地方，发展得慢，但资源在。青山绿水，价值很高。温州人知道，早期发展的土地，一两万就卖出去了，现在一百万也不卖了。如果按梁思成的意见将北京古城保护下来，现在的价值将难以衡量。
政府可让公司做方案
南方周末：这种参与是否也需要社会有足够的成熟度？政府开放决策，公众总得有能力参与进去才成吧？
蔡定剑：国外公众参与已经专业化、社会化了，有很多私人公司专门进行公众参与的具体操作，政府买服务。公众参与已经变成一种技术，跟律师和会计师的工作一样，英国有个公司叫对话设计公司，专门设计政府如何跟公众对话。
深圳也有个专门做公众参与的公司，叫公众力。我参观了他们在深圳福冈一个社区进行的公众参与活动，显然借鉴了一些国外的先进方法。这个地区有很多外来工居住，政府想改造，要做规划。规划局委托公众力把老百姓的意见收集上来。周末他们在社区摆了一些台子，有社区规划图，做了些学校、医院、社区活动站的图标；至于哪里需要医院，学校等，老百姓可以自己贴在上面，很形象。还可以填表、画图等。
我们最近出版的《公众参与：风险社会的制度建设》和《公众参与：欧洲的制度和经验》等书，有公众参与理论和实践的详细报告。