（一）

    “两案”（林彪、江青反革命集团案的简称）审判正在紧张筹备的时候，彭真又接手了一件大事――主持全面修改一九七八年宪法。

实际上，一九七九年年初，党的十届三中全会刚刚开过，中央就在酝酿对宪法的全面修改。这一年夏天，为修改选举法和地方组织法应急性地由全国人民代表大会作出决定，对宪法中的有关条文作了修改。同年十月下旬，邓小平约胡耀邦、姚依林、邓力群谈话，指出：经中央常委研究，准备为明年五中全会、六中全会和后年十二大做点准备工作。第一，修改党章。第二，修改宪法。并设想明年二月五中全会讨论，年底六中全会讨论，然后提交十二大。

新中国成立以后，先后搞过三部宪法。一九五四年制定的第一部宪法，是一部比较好的宪法。一九七五年又制定了第二部宪法，这是“文化大革命”的产物，存在严重的问题。粉碎“四人帮”以后，很快又制定了一九七八年宪法。事隔两年多，所以提出要对宪法作全面修改，主要是这部宪法已不能适应党的十一届三中全会以后新时期的需要。制定一九七八年宪法时，由于受历史条件限制，还来不及全面总结建国以来社会主义建设的经验教训，也来不及彻底清理和消除十年动乱中“左”的思想影响，反映到这部宪法中，仍然保留着不少错误规定，包括继续肯定“文化大革命”，坚持以“无产阶级专政下继续革命”理论为指导等原则错误。这些问题与党的十一届三中全会制定的路线、方针、政策和新时期的客观实际很不适应，阻碍着改革开放和经济建设的发展。形势的发展把全面修改这部宪法提上了党和国家的工作日程。

一九八�年 八月十八日 ，中央政治局召开扩大会议。邓小平在会上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。他提出，中央正在考虑进行的重大改革，第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。他说：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”邓小平的这个讲话，总结国际共运和我国的经验教训，指出了国家政治体制存在的重大弊端和改革的方向，实际是提出了修改宪法的指导思想；并且把修改宪法作为第一项重大改革。这次会议作出决定，向即将召开的五届全国人大第三次会议提出修改宪法的建议。

一九八�年八月三十日 ，中共中央向五届全国人大第三次会议主席团提出了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。“建议”中说，“一九七八年五届全国人大一次会议通过的宪法，由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化，许多地方已经很不适应当前政治经济生活和现代化建设的需要。”建议“对宪法作比较系统的修改”。中共中央建议全国人大成立宪法修改委员会，主持宪法的修改工作。 九月十日 ，五届全国人大第三次会议通过决议，同意中共中央提出的修宪建议和宪法修改委员会组成人员名单。决定由宪法修改委员会主持修改一九七八年宪法，提出修改草案，由全国人大常委会公布，交付全民讨论，再由宪法修改委员会根据讨论意见修改后，提交本届全国人大四次会议审议。

会议决定成立的宪法修改委员会，由叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员。在一百零三位委员中，有中共中央政治局、书记处的全体同志，副委员长、副总理、政协副主席和各民主党派负责人、无党派著名人士等，是一个代表性很强的权威机构。宪法修改委员会对全国人大负责，任务是向全国人大提出宪法修改草案。

宪法修改委员会决定成立秘书处，作为工作机构，拟由胡乔木任秘书长。

九月十二日 ，胡乔木致信彭真，提出宪法修改委员会秘书处副秘书长拟任人选名单：吴冷西、胡绳、甘祠森（民革中央副主席）、张友渔、叶笃义（民盟中央副秘书长）、王汉斌。彭真看后在名单中增加了邢亦民。第二天，彭真就这个名单人选致信宋庆龄，宋庆龄同意这个名单。

九月十五日下午 ，叶剑英主持召开宪法修改委员会第一次全体会议，并在会上讲话。他阐述了这次系统地修改宪法的必要性和重大意义，对起草工作提出了希望和要求。会议决定成立宪法修改委员会秘书处，通过了秘书长、副秘书长名单，秘书处还聘请了钱端升为顾问，王力、吕叔湘和叶圣陶为语文顾问。

从一九八�年九月成立宪法修改委员会，到 一九八二年十二月四日 五届全国人大第五次会议通过修改后的宪法，历时两年零三个月。大体上可以分为三个阶段：第一阶段是提出修改草案（一九八�年九月至一九八二年二月）；第二阶段是全民讨论（一九八二年四月至十月）；第三阶段是全国人民代表大会审议（一九八二年十一月底至十二月初）。

提出修改草案花费的时间比较长。这一期间，彭真正忙于“两案”审判工作并主持中央政法委工作。宪法修改委员会秘书处成立后，修宪的起草工作是由胡乔木具体负责的。

九月十七日晚 ，胡乔木主持召开第一次秘书处会议，宣布秘书处正式成立，并传达了宪法修改委员会第一次会议的精神和对秘书处的要求。

九月二十四日 、二十五日，秘书处在张友渔主持下，召开第二次、第三次会议。胡绳传达了胡乔木的讲话，着重讨论了人民代表大会的组织结构问题。

为完善人民代表大会制度，秘书处内部对人民代表大会组织结构提出了各种方案，除一院制方案外，还有一个两院制方案。提出两院制方案的考虑是：目前全国人大有三千名代表，召集不易。会议举行的时候，又因人数太多，很难讨论深入，从而通过决议不免有走过场之嫌。为了使人民代表大会摆脱给人以“橡皮图章”的印象，主张全国人大应缩减代表人数，比如说，减至一千人，然后再分为两个院，每院各五百人，分头议事。人少了就便于认真讨论问题，也可以展开辩论。

多数同志认为：实行两院制，每院的人数较少便于深入讨论并解决问题；能使代表更好地代表人民；使立法和对重大问题的决议更严密，实行监督更有效。另一种意见认为，外国的两院制有其产生的历史条件、自治条件和民族条件，我们国家好多人对现在实行的一院制并没有多大意见，对一院制仍应也作为一种方案加以研究。还有，两院制代表如何产生，常委会设一个还是两个，都要认真研究。

此后的八个月中，在胡乔木主持下，秘书处一面着手调查研究，一面着手搭建宪法框架、起草条文。秘书处把一九五四年宪法和一九七八年宪法分发中央各部门、各地方、各界人士，请他们就这两部宪法如何修改，包括哪些留，哪些删，哪些改，哪些加，提出意见。这之后，又召开了一系列座谈会，直接听取意见。从一九八�年九月到一九八一年六月，秘书处先后邀请北京和外地一些专家、学者和有关部门负责人开了十三次座谈会，就修改宪法问题进行座谈讨论。还委托中央党、政、军机关和省级人大常委会协助征求意见。此外，还收集、研究了三十五个国家宪法以及国民党的中华民国宪法。

在调查研究的基础上，秘书处初步形成了宪法的基本框架，并就它的三个主要组成部分即总纲、国家机构和公民的基本权利和义务，分三个组分头着手起草条文。这次全面修改宪法，实际上是为新时期起草一部新宪法，指导思想上力求体现改革精神，给人以面貌一新的感觉。又由于各方面对一些问题的认识和意见不一致，秘书处对一些重大问题都提出了两种方案，以备决策时选择。关于宪法结构，提出了有序言和无序言两个方案。对于党的领导的表述，有序言的方案写在序言中，无序言的方案拟在“总纲”中设“政党、人民团体和人民政协”一节。

关于人大代表数量，曾设想把全国人大代表总数减为一千二百名，与一届人大相同；把常委会组成人员减到一百名，甚至更少，以便于讨论和决定问题。对全国人大的组织，考虑了两院制（分设“地方院”和“社会院”）和一院制两个方案。关于国家主席，也提出了设与不设两种方案。关于是否保留检察机关、农村人民公社是否政社分开等，也都写了两个方案。

一九八�年 十二月五日 ，胡乔木曾就《关于修改宪法的几个问题》，向中央书记处并赵紫阳、彭真写了报告。到一九八一年二月，秘书处完成了宪法修改草案的讨论稿（第一稿），又几经修改，到五月份形成了新讨论稿（第五稿），这些都是秘书处内部稿，对外一直没有拿出一个正式草稿。

彭真一直关注修改宪法工作的进展，修宪工作一启动，他就布置身边工作人员关注修宪工作的进展和动态，随时向他报告有关情况，并抽出时间，多次听取汇报。对一些重大问题，他自己也在调查研究，据彭真身边工作人员记录：

一九八一年五月三日下午 ，彭真在人民大会堂召集有关人员研究修改宪法问题，武新宇、顾明、王汉斌、邹瑜、戎子和、顾昂然等人参加。会上，向每位与会人员发了一份宪法修改委员会秘书处起草的宪法修改讨论稿和各省、自治区、直辖市提出的意见。彭真提出了几个主要问题请大家讨论：（一）国家体制本身，一院制还是两院制；检察院要还是不要；法院独立审判问题；中央与地方分权问题。（二）民族区域自治方面的问题。（三）政社分开还是合一。（四）专门委员会设置问题。（五）社会主义是否不如资本主义、修正主义的问题。彭真提出，对这些问题要分工进行研究。

六月三日上午 ，彭真委托武新宇、顾明主持座谈会，邀集国务院计委、经委等十个部门，座谈全国人大设立专门委员会问题。彭真参加了座谈，仔细听了各部门的意见。

六月十六日 、十七日，彭真听取杜润生关于农业和农村问题的汇报。汇报中，彭真着重提出了基层民主问题，说,基层民主不解决，上面民主是空的。政社恐怕要分开。

六月二十一日 、二十二日、二十三日下午、二十四日上午、二十八日晚上，彭真先后与武新宇、顾明、项淳一等讨论与宪法有关的经济体制、专门委员会设置等问题。

这段时间，在修改宪法的同时，还有一件大事，就是中共中央正在组织起草和讨论《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。彭真十分关注并参与了《决议》的研究讨论。 一九八一年四月十六日 ，他就“决议”的 三月三十一日 征求意见稿致信邓小平等。信中说：“我提议此次的若干历史问题的决议，从‘七大’写起，在某些问题上，适当联系‘六届七中’的‘若干历史问题决议’。”我的想法是：（一）此次若干历史问题决议中的一个主要问题，是毛泽东思想问题。而正式提出和确定这个问题的是“七大”。当时明确地指出，它是马列主义普遍真理和中国革命具体实践相结合的思想，是中国革命经验和党的集体智慧的产物，是以毛泽东同志为代表，不是仅仅指他个人的思想，当然不包括他的错误的思想或其他中央同志的错误思想。（二）“七大”“八大”是决定中国新民主主义革命胜利和社会主义改造胜利，决定中国命运的大会。团结胜利的“七大”和以毛主席为首的中央的领导，对此是有决定或重要意义的，而社会主义改造又是以新民主主义革命的胜利为前提的。从这点上考虑，也以从“七大”写起为好。（三）从“七大”前后写起，写三十六年的若干历史问题，不仅可以和“六届七中”的决议相衔接，保持应有的历史连续性，并且可以对“七大”以来，主要是建国以来的最大问题――现在大家最关心、议论纷纷、需要解决的问题，主要是“文革”十年和它以前十年中的问题，本着宜粗不宜细、有利于进一步巩固和促进政治上安定团结的原则，是就是，非就非，实事求是地顺理成章地做出正确的结论，以统一大家的认识。这样，可能更有利于把“文革”时期受了严重损伤的党和毛主席的光辉形象、毛泽东思想的光辉形象旗鼓堂堂地恢复起来。

一九八一年六月二十七日 至二十九日，彭真出席党的十一届六中全会，会议通过了《中共中央关于建国以来若干历史问题的决议》。会上，胡耀邦问彭真，宪法修改草案九月份能不能搞出来？不搞出来，明年工作不好安排。彭真于 六月二十九日上午 即向王汉斌等人传达胡耀邦的意见，同时提出了一个设想，修改宪法要以一九五四年宪法为基础，搞第二方案。

这段时间，胡乔木除承担修改宪法的基础性工作外，把主要精力放到主持起草建国以来若干历史问题的决议上面，工作很紧张、很辛苦。党的十一届六中全会通过历史问题决议之后，胡乔木病倒，需要休养，便向邓小平建议延迟修改宪法的时间。邓小平认为修改宪法必须抓紧，不能推迟，即与彭真谈话，委托彭真直接主持宪法修改起草工作。

这样，从一九八一年七月开始，彭真具体主持了宪法的修改工作。

彭真对前一段修宪的情况是了解的。他看到各方面积极参与、各抒己见，提出了不少好的见解和建议。对这种民主气氛，他感到满意。同时他也注意到，修宪讨论中，由于对一些重大问题存在意见分歧，没有形成基本共识，以致八个月过去了，还没有拿出一份各方面都能大体接受的修宪草稿来。他感到，修宪首先要有明确的基础和依据。

关于修宪的基础，指的是以哪一部宪法为修改的基础。在通常情况下，修宪应当以前一部宪法即以一九七八年宪法为基础。彭真在研究比较了以往的三部宪法后提出，修宪应当以一九五四年宪法为基础。在与宪法修改委员会秘书处工作人员的几次谈话中，彭真作了这样的分析：一九七�年宪法草案、一九七五年宪法是“文化大革命”的产物；一九七八年宪法，由于还没有拨乱反正，仍然保留着“文化大革命”痕迹，如社会主义历史阶段的基本路线，阶级斗争为纲，无产阶级专政下继续革命，巩固和发展“文革”成果，协商选举，革委会，“四大”等。一九七�年宪法草案和一九七五年宪法不能作为修改宪法的基础。一九七八年宪法虽然改了一些，但灵魂还是毛主席晚年的错误思想，也不能作为基础，这部宪法也失之过简。如果以这三个宪法作为修改的基础，那么必然要将若干历史问题的决议已经解决了的一些问题，再一次提出来，引起混乱。

为什么要以一九五四年宪法为基础进行修改呢？彭真主要提了三个理由：

一是，一九五四年宪法规定的基本原则比较适宜。王汉斌回忆：当时，研究了一九五四年宪法，认为这部宪法虽然有的条文已经过时，但它所规定的基本原则是比较适宜的。而且这部宪法有一百零六条，比较完善。经过“文化大革命”，人们还是比较怀念一九五四年宪法。彭真同志考虑还是以一九五四年宪法为基础。他请示邓小平，邓小平赞成这个意见，同时指出：从一九五四年到现在，已有近三十年了，新宪法要给人以面貌一新的感觉。

二是，以一九五四年宪法为基础修改，可以避免不必要的争论。彭真说：以一九五四年宪法为基础进行修改，可以避免许多麻烦，躲开暗礁，避开不必要的争论。如一院制还是两院制，民族区域自治，四大，罢工自由，要不要序言，检察机关要不要，全国、省人大代表任期四年等。许多问题，一九五四年宪法都考虑过，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改。

三是，以一九五四年宪法为基础修改，有利于尽快完成任务。彭真说：为什么宪法修改委员会秘书处十个多月思想统一不起来，意见纷纭，稿子还不能上报？因为以一九五四年宪法为修改的基础这个问题没有完全解决。确定以一九五四年宪法为基础，思想路子就可以明确，就有可能搞得快些。

彭真又说，一九五四年宪法制定后已近三十年，情况发生了大变化，积累了很多经验、教训，也遇到了不少新问题。彭真提出，这次修改宪法，要在一九五四年宪法的基础上，总结经验，解决问题，使新的宪法适应发展变化了的形势。

彭真还提出，修改宪法要以建国以来若干历史问题的决议为依据，他说，宪法不是争论问题，而是把可定的定下来。只写党内基本一致了的东西，不写党内还不一致的东西。要尽量避免引起争论，宁肯少些，不要因为一两条引起争论。宪法不可能解决一切争论的问题。如果把党内还没基本一致的问题写上，必然会带到群众中进行辩论，不利于总结经验，不利于团结一致向前看。若干历史问题决议是经过中央长期考虑、多次修改，并经过四千人讨论的基础上作出的，是修改宪法的依据，要按决议的内容写。

在确定以一九五四年宪法和历史问题决议为修改宪法的基础和依据后，彭真强调：修改宪法，“在纲不在目”，“在要不在繁”，“只管战略，不管战役”。要解决最根本的问题，不写枝节的问题；只规定已成熟了的东西，不写不成熟的、还在实验中的东西；要从中国的实际出发，总结自己的经验教训，参考外国有益的经验，但不能照搬外国的做法；修改宪法的过程，要充分发扬民主。

修改宪法是一项巨大工程，涉及问题很多，彭真考虑，为了加快工作进展，在工作方法上应当分步进行，对某一问题有了较为成熟的方案，就向中央报告，取得中央的指示，再继续推进。

按照这样的工作思路，七月初，彭真先就一些人要求在宪法中确定国歌问题和增设人大专门委员会问题向中央政治局常委写出了请示报告。关于人大专门委员会问题，彭真报告说，最初，各方面都提出要设立专门委员会，共有二十多个，而且要求比较强烈。宪委秘书处提请中央书记处的讨论稿写了十个，书记处决定写五个专门委员会和其他需要设立的专门委员会。现在，有一些方面又要求在宪法中增加设立专门委员会。我们研究认为，如果增加，势必引起连锁反应，纷纷援例要求增加，将来是否长期需要这么多专门委员会，现在没有把握，写上再要取消就要修改宪法，同时也不一定有那么多合适的人员来担任。因此，我们的意见，还是维持书记处确定的方案，宪法就写五个专门委员会和其他需要设立的专门委员会。

中央当时原则同意彭真关于设立专门委员会的意见。后来，根据华侨界的意见和要求，同意在宪法修改草案中增设一个华侨委员会。

一九八一年七月十一日 ，彭真到北戴河，住下后即集中精力研究修改宪法问题。

七月十六日 ，彭真给邓小平写信，请示宪法修改草案是否还要按原来预定的时间完成，以便安排工作。两天后，邓小平答复：仍按原计划完成，不要推迟。这使彭真感到时间更为紧迫。

七月二十日前 后，胡绳、王汉斌等人也带领宪法修改秘书处人员陆续赶到北戴河。

从 七月二十二日 开始，彭真听取胡绳、王汉斌汇报前一阶段修改宪法中的问题，重点汇报了两院制、人大代表人数、减少人大常委会委员使之专职化、专门委员会设置和要不要写序言等五个问题。彭真对两院制和要不要写序言问题，听得特别仔细，在插话中谈了自己的看法，与大家交换意见。

胡绳汇报两院制问题时，彭真提出了一连串问题：两院制是怎么提出来的？什么理由？秘书处赞成两院制的多，还是不多？胡绳答：草稿试写了两个方案，倾向两院制，目的是分别讨论，把问题搞得深一些。

彭真是不赞成两院制的，为此事先曾与邓小平沟通，两人意见是一致的。邓小平的考虑是“人大就是一院制，搞两院制，两院意见不一致，很难办”。彭真在谈了国外两院制的一些情况后，明确表示：还是一院制。

汇报到专门委员会问题时，王汉斌说，这个问题乔木提了，但设什么专门委员会，他没提。各方面提得多，修宪秘书处认为多了不成，只提了八个。胡绳接着说，大家着重想的是把人大和人大常委会搞得实在一点，这是趋势。问题是怎么落实，怎么改变“橡皮图章”的作用。

汇报到宪法要不要写“序言”，彭真听得十分专注。胡绳说，这也是乔木提出来的。彭真问：是不要序言，还是认为要序言是个问题？王汉斌答：他至少倾向于不要。问明了情况，彭真没有再说话。他是不同意胡乔木意见的。

七月二十三日 ，彭真继续听取胡绳、王汉斌汇报，内容是宪法“总纲”和“国家机构”两大部分。总纲中包括经济制度、土地所有权、政社分开以及中央和地方权限划分等，还着重汇报了民族问题上的争论。在“国家机构”一章中，有民族自治地方的自治机关一节。这一节是委托全国人大民族委员会办公室草拟的。秘书处在讨论时，同意民族自治地方的权力应当扩大，但对草稿中提出的中央方针政策自治地方可以不执行、公民向自治地方迁居应经自治地方同意、国家开采自然资源应经自治地方批准等，秘书处和各方面有强烈不同意见。

汇报后，王汉斌对前段起草工作概括了三句话：“总纲中的问题难写，权利义务分歧最小，国家机构争论较大。”

听完汇报，彭真就起草工作简要地讲了几点意见：（一）你们脑子中要有点问题，首先要把问题搞清楚，再研究怎么解决。（二）“序言”还是要，不然历史任务、党的领导、指导思想不好写。（三）起草时先主要搞“序言”“总纲”。（四）“序言”“总纲”搞好了，给中央写个简要报告，再搞国家机构、权利义务。

彭真再三强调要写“序言”，是经过周密考虑的。修宪开始，邓小平就强调把“四项基本原则”写入宪法。彭真反复考虑，认为党的领导、指导思想，只能在“序言”中写。

七月的北戴河，海水蔚蓝，空气清新，名义上是来休息的彭真，一直不间断地工作。一方面与秘书处的一些同志讨论起草工作；一方面一个接着一个约请有关部门的负责同志座谈讨论，内容包括经济、财政、计划、生产、商业、分配、物价、银行以及政社分开、基层政权等多个方面。

七月二十八日 、二十九日，彭真花三个半天，约请农牧渔业部何康等人集中座谈政社分开问题；接着，又于 八月一日 至四日，约请北京市农业系统的同志，讨论政社分开和基层政权问题。

根据工作人员的记录，在这两次座谈中，彭真还谈了对基层政权建设的想法，要点是“基层政权搞不好，老百姓管不了它，不能直接选举、管理、监督，高度民主就没有基础，就是空的，国家就管不好。”“农村基层要恢复乡政权，乡是中华人民共和国政权的细胞，政社合一的毛病已暴露，势必要分开。政社分离，不要大波动。”“基层政权的范围多大，要使人民看得见，摸得着，能够直接掌握。”“街道要不要成为一级政权，也要考虑。现在先要恢复、整顿、加强居民委员会、治保委员会、调解委员会等基层组织。”在这两次座谈中，彭真还提出了制定基层政权组织法的设想。

八月十三日 ，彭真从北戴河回到北京。

由于年岁大，加上连续的紧张工作使身体过度疲劳，彭真患上急性肺炎，高烧不退，十四日便住进了北京医院。

                                                                                       

---

  （二）

从这一天到二十七日，彭真一直在北京医院治疗。

一九八一年八月二十日上午 ，彭真在北京医院约胡绳、顾昂然谈宪法起草的组织工作。还是前些天在北戴河期间，彭真就考虑，在已成立的宪法修改委员会秘书处的基础上，再设一个人员精干的工作班子，研究修改宪法中实际存在的各种重大问题。这样，修改宪法工作就可以搞得顺利一些。这一次，彭真对胡绳说，现在秘书处要有一个工作班子，做“苦力”，研究中国的实际问题，人多了是搞不成的。在彭真提议下，组成了工作班子，由胡绳负责，成员有王汉斌、顾明、项淳一、逄先知、顾昂然等。

住院以后，彭真的病情好转很慢。 八月二十八日 ，他又被转到三O 五医院治疗、恢复。恢复期间，他仍然连续听取修改宪法工作的汇报。据工作人员记载，从 八月二十四日 至 九月二十八日 ，彭真先后八次同修宪工作组的有关人员研究修改宪法问题，并于 九月三日 至十日，出席了五届全国人大常委会第二十次会议。

按照既定的修改宪法进程，时间愈来愈紧迫。彭真经过反复考虑，认为修宪工作必须集中力量进行，才能提高效率。在 九月二十八日 、三十日两次与修宪工作组谈话时，他提出国庆节后，起草班子集中到玉泉山，把“门市”摆脱，集中精力修改宪法。他的设想是，“十月份至少搞出两部分，每部分把争论什么问题，哪些解决了，哪些决定不了，报中央，中央同志可审查细些。中央负责同志同意了，再扩大范围征求意见。十月、十一月，总要把稿子提到宪法修改委员会，对内容会有不同意见，再修改，然后提请人大常委会公布全民讨论。”

十月三日 ，是国庆节假日最后一天，彭真在人民大会堂召开秘书处工作组会议。除原有人员外，彭真征得胡耀邦同意，把参加建国以来若干历史问题决议起草工作的龚育之、郑惠、有林、卢之超找来，参加修改宪法。由于宪法要体现历史问题决议的精神，调这些人员参加有利于工作。

会上，彭真发表了长篇讲话。这是他接手修改宪法的工作以来，了解各方面情况，看到、听到各种不同意见后，第一次系统地发表了自己对修宪工作的意见。

彭真开头说，我前一段主要是先了解情况，看文件、看材料、谈话、听汇报。看了秘书处搞的草稿和几个修改方案，了解全国各方面的意见，脑子开始有点眉目。本来还想对北京、上海、辽宁和其他一些地方分区调查了解一下，都没来得及做。北京有基本建设、市政建设的经验；上海有工业管理的经验；东北有日本管理工业的系统经验，建国后又比较系统地学习了苏联的经验。我还想找几个省，了解农村问题，后来病了，委托一些同志调查研究一些新问题。现在，把整个搞宪法的工作班子组织起来，后天集中到玉泉山。

接着，彭真对修宪工作谈了几个大的原则问题：

一是，要从中国实际出发。修改宪法的根据，不是美国、日本，也不是新加坡。实际包括两个方面，一是现实的实际，一是历史的实际。讲历史，从本世纪以来，我国至少有四件大事是划时代的：孙中山领导的辛亥革命推翻帝制；共产党和毛泽东领导推翻三大敌人、建立新中国；废除了几千年的剥削制度；建立了独立的比较完整的工业体系。他在讲完这四个重大历史事件后说，这四件大事值得提出，要在宪法中表现和反映。

二是，宪法只能写现在能够定下来的、最根本的、最需要的东西。宪法不能太简单，太简单了，远不能适应当前和今后的实际需要，要尽可能比较完备一些。能定下来的有两类，一类是实践已经检验过了的，一类是有可能和必须实现的方面。彭真说，用宪法的形式，把全党和全国人民基本一致的东西定型化，正确地表达出来，向宪法修改委员会提出一个大体可以用的初稿，不是一件容易的事。要准备反复讨论，多次修改。

三是，宪法本身，先考虑内容，搞清实际，研究提出意见。内容定了，再仔细斟酌文字。意要称实，文要逮意，提出几个问题，请大家考虑。

第一，以一九五四年宪法为基础，包括一院制、国家主席等问题。这个问题定下来，再具体进行工作。

第二，“四个坚持”，是宪法的指导思想，要理直气壮地坚持四项基本原则。这是个关键问题，在宪法中怎样表达？

第三，高度民主、高度文明，这是若干历史问题决议中写了的，请大家考虑怎样表达，怎样条文化。

第四，基层政权。基层很要紧。基层政权怎么搞？包括政社分离。政社恐怕要分离。一个是经济组织，用经济办法管理；一个是政权，用行政的办法，行政命令是要执行的。这两者根本不一样。基层政权是议行合一，还是怎么搞，一套还是两套，下边设什么委员会，要考虑。

第五，全国人大常委会多数脱产即专职问题。六中全会后，我让乔木同志把对宪法修改的意见留下。乔木说，我们主要意见是人大常委会多数要专职，不然“橡皮图章”问题解决不了。

第六，全国人大设多少专门委员会，设什么，不设什么。

第七，民族地方区域自治和全国团结统一问题。“文革”期间，少数民族很多地方受了灾难。有人把“文革”中的问题与大汉族主义混为一谈，把林彪、“四人帮”与党混为一谈。不能把“文革”中的问题，记在汉族身上。各民族必须团结一致，少数民族地方实行区域自治。

讲话最后，彭真强调了在修宪中发扬民主的问题。他说：“我们约定，不管谁说的话，又算数又不算数，对的算数，不对的不算数；大家同意的算数，不同意的不算数，最后要经过宪法修改委员会修改，全国人大会议通过才算数。当然个人有不同意见可以保留。”“在讨论中，要畅所欲言，知无不言。自己的、别人的、听到的、从报刊材料上看到的，党内外的、国内外的，都可以在会上讲，然后把大家认为对的意见集中起来，定型化，写进宪法修改草案。这样，才能有一个真正广泛的民主的基础和在民主基础上较为正确的集中。”

十月五日 ，彭真进驻玉泉山八号楼。修改宪法的工作班子也一齐进驻。当天，彭真即主持开会，安排了分工和工作日程：“序言”由胡绳、龚育之、卢之超负责，计划 十月十六日 拿出稿子。“总纲”由胡绳、顾明、肖蔚云、王叔文、许崇德负责。“公民的基本权利和义务”由王汉斌、张友渔、王叔文、杨景宇负责。“国家机构”由王汉斌、邢亦民、顾明、顾昂然、许崇德负责。

十月六日下午 ，彭真从相对容易的问题入手，主持讨论了“公民的基本权利和义务”部分。 十一月十四日 、十六日，彭真花两天时间，主持讨论了“总纲”部分。

十月十六日 ，胡绳按工作日程的要求，把宪法“序言”初稿报送彭真。从这一天开始，直到 十一月十六日 ，彭真用了整整一个月时间，全神贯注地推敲、修改“序言”文稿。

修宪工作一启动，“序言”就是一个有争论的问题。一是要不要写“序言”，从宪法修改委员会内部到各方面都有不同意见。从各地方向宪法修改委员会反映的意见看，有七个省提出不要“序言”，理由是“序言”不解决法律的实质问题；“序言”中所要表述的内容可以在“总纲”中体现出来。其余二十多个省、区、市则主张保留“序言”，但对“序言”应当写什么，主张又不一致。有六个省主张在“序言”中写明党的十一届三中全会以来的政治路线、思想路线和组织路线的主要内容；有九个省、市主张“序言”要总结革命和建设的经验和成果，特别是总结建国三十年来的经验和教训；有十一个省、市认为，“序言”中要写上党的领导和国家的指导思想，但群众、阶级、政党、领袖四者怎样提，要摆正位置，要突出写人民群众的作用。

这些材料彭真都看了。彭真是坚持写“序言”的，并就这个问题同工作班子多次讨论。看到不要写“序言”的意见后，彭真说，这个观点要不得，现在要尽快明确一条：宪法还是要写“序言”。为什么要写“序言”，他在不同场合多次讲过自己的意见。他说，就中国的历史和现实而言，有一些重要内容需要在宪法中表述出来，但又不适宜在宪法的条文中表述。比如，中国的历史，四项基本原则，国家的任务，统一战线，民族政策，对台湾的政策，国家的外交方针等，就需要通过“序言”表述。

根据现存修宪档案，彭真对宪法“序言”的谈话，有十余次之多。研究、归纳他对“序言”内容的设想，是两个要点：一是，中国悠久的历史，尤其是近代以来为维护民族独立和国家统一英勇奋斗的历史，应当在宪法中展示出来；二是，四项基本原则必须写入宪法，但其中一些内容又不宜写入具体条文，只能在“序言”中表述。他对这两个问题的思考也在对不同意见的研究比较中，逐步成形。他认为，中国近代历史和坚持四项基本原则是统一的。“从叙述历史事实中把‘四个坚持’自然地表达出来，就表明‘四个坚持’不是一种主张，而是历史结论。”他认为这是一种最好的表述方法。

                                

为了实现这样一个目标，彭真主持“序言”的起草，经历了一个反复推敲、修改的过程。

如何叙述中国的历史，开始时意见不完全一致。有人主张详细些，有人主张简略些。工作班子起草的叙述历史的那一部分，先后有几种写法，不断地调整修改。彭真在仔细研究了不同的写法后，提出了一个原则：宪法要写历史上的大事，不能事无巨细，要把重点放在近代以来。即使近代以来，大事也是层出不穷的。经过反复思考，彭真提出，二十世纪是中国社会翻天覆地时期，有四件大事：一九一一年辛亥革命；一九四九年中国共产党领导人民推翻三座大山；废除封建制度；基本形成独立的比较完整的社会主义工业体系。他说，写历史，关键是要写这四件大事。

与叙述历史密切相关的，是如何在“序言”中写四项基本原则。从宪法修改委员会, 收到的意见中，对这个问题有三种主张：一是四项基本原则是中国共产党的主张，不应写入宪法。二是四项基本原则不但应写入宪法，而且应当写入宪法条文。三是社, 会, 主义制度和人民民主专政应该写入条文，党的领导和马列主义、毛泽东思想则不宜写入条文，写入“序言”比较合适。

当时，确有相当多的人不赞成把党的领导写入宪法条文。一九八O 年 十月十三日 ，孙冶方给宪法修改委员会的一封来信，比较集中地讲了这方面的理由。孙冶方在信中说：我们国家的一切权力应该属于人民，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。一九七八年宪法第二条的规定却模糊了这个最基本的原则，使人民搞不清楚国家的主人是人民还是党员，国家最高权力机关是全国人大还是党中央。同时，还会促进和加剧从上到下党政不分、以党代政的错误倾向。只有中国共产党才能领导中国人民实现社会主义现代化, ，这是肯定无疑的。但是，领导权的最终实现不能靠法律来规定，而是要靠党的正确政策和党员的模范带头作用。

孙冶方认为，不把党的领导写入条文，作为强制性规定，有利于恢复宪法在人民心目中的威信，有利于党对政权的领导和转变党的工作作风。

彭真是坚决主张把中国共产党的领导写入宪法的。 十一月十二日 ，他在玉泉山与胡绳、王汉斌、顾明等研究起草“序言”时，集中地讲了他的意见：一九五四年党的威信很高，党、团员在群众中真正起模范作用，那时党的领导要怎么写就怎么写。现在不同，北京选举时，有的学校学生以非党员做竞选纲领，这在一九五四年、一九六四年不可能发生。理论务虚会时，小平讲“四个坚持”，有些文艺界负责同志一直到鲁迅纪念会前，不讲“四个坚持”。你讲社会主义优越，他讲三个小老虎（台湾、新加坡、南朝鲜）比你收入多，比你发展快。这个问题要解决。

但是，如何在宪法中表述党的领导和马克思列宁主义毛泽东思想，彭真提出用叙述历史的办法，得出坚持党的领导和马列主义、毛泽东思想的结论，不但是可行的，也是有说服力的。他说，要堂堂正正、理直气壮地写“四个坚持”。党的领导、指导思想在条文中不好写。如果写在条文里，有人信仰宗教、唯心主义，不就违反宪法了吗？在“序言”中不是写主张，而是写历史事实。历史证明，没有共产党的领导，没有马列主义、毛泽东思想做指导，就不能取得新民主主义革命和社会主义革命的胜利。用事实说话，寓理于实。

彭真主张把党的领导写入“序言”，而不在条文中作强制性规定，来源于他对“党的领导”原则的理解。他对工作人员说，党对国家的领导，不是组织上的，而是思想政治领导，方针政策领导。党的领导不能靠法律来强制，而是要靠自己的路线、方针、政策正确，靠自己的意见正确，自己的主张代表最大多数人的最大利益。

为了写好“序言”，彭真投入了极大精力，边推敲，边组织讨论，字斟句酌地反复进行修改。“序言”草稿达十余稿。全国人大常委会办公厅保管的宪法修改档案，用整整两卷记载了彭真修改宪法“序言”的过程。现在人们看到的一九八二年宪法“序言”的绝大部分内容，就是彭真在八十岁高龄时，从内容到结构，从字句到标点，反复修改确定下来的。王汉斌回忆，彭真花心血最多的，就是“序言”。这一期间，彭真还组织工作班子，研究起草了宪法中的“国家机构”一章，并对发挥人民代表大会作用，扩大人大常委会职权，建立专门委员会等问题，提出了自己的意见和设想。这当中，他讲得最多的是处理好民族区域自治问题，其中心思想是：要坚持民族区域自治制度，不能搞联邦制，也不能搞变相的联邦制。这个思想要统一，迁就不得了。在这个问题上，如果宪法松动了，迁就了少数一部分人，搞不好，将来是要流血的。

起草“国家机构”一章，如何规定“国家主席”问题，是一个难题。要不要设国家主席，怎样设定国家主席的职权，各方面意见不一致。在发生林彪事件和“文化大革命”刚结束不久的大背景下，设不设国家主席是一个敏感问题。因为当时认为设国家主席是林彪的反党纲领，对设国家主席很有争议。秘书处在征求意见中，多数人认为，可以参照一九五四年宪法的规定，设国家主席；另一种意见，不赞成设国家主席，由全国人大常委会委员长行使国家主席的职权。对此，中央一时也还没有确定的意见。彭真是主张设国家主席的，但如何规定国家主席职权，心中也没有底。他决定先把一九五四年宪法关于国家主席的条文暂时抄在宪法修改草案中，待中央讨论决定后再按中央意见写出具体条文。

经过两个月夜以继日的工作，到一九八一年十一月下旬，彭真领导工作班子起草出了宪法修改草案（初稿）。这个草案还有待中央讨论，之后还要提交宪法修改委员会讨论修改，从时间和进程上看，已明显不能按去年五届全国人大第三次会议的决议，提交当年年底的五届全国人大第四次会议审议。彭真考虑，要推迟完成期限，就必须依法办事，向全国人大做一个交代并得到批准。在 十一月二十日 至二十六日召开的五届全国人大常委会第二十一次会议上，彭真作了关于建议推迟宪法修改完成期限的说明； 十二月一日 ，又在五届全国人大第四次会议上再次作了说明，建议把宪法修改的完成期限推迟到次年五届全国人大第五次会议。大会通过了他的说明和建议。

宪法修改草案（初稿）完成，报中央书记处审议后，又作了一些修改和补充。十二月初，形成了宪法修改草案送审稿。 十二月四日 ，彭真将送审稿报中央，并给胡耀邦和中央政治局常委写了一封信。信中说：

关于宪法修改草案，根据书记处审议意见，又作了一些修改，也作了点补充，请阅正并酌处。

关于国家主席问题，需中央作最后决定才能提宪委讨论。关于这个问题，草案大体照抄的一九五四年宪法的条文，供中央考虑作最后的决定。如果中央决定设主席时再仔细斟酌条文。

第二天，胡耀邦批示：将此修改稿和彭真同志的信印十来份，送政治局常委和书记处同志，加发彭真同志处数份，做继续考虑和酝酿这个问题之需。送审稿报出后，彭真仍在继续考虑方方面面的意见，对送审稿做加工完善。

十二月十六日 ，彭真又同工作班子的同志谈宪法修改草案，大小谈了十一个问题。

十二月十九日 ，彭真向邓小平、胡耀邦并中央写了《关于宪法修改草案几个问题的报告》。二十三日，又对这个报告作了一些修改和补充后，正式报送中央。

报告对十六个问题作了说明。这十六个问题是：（一）“四个坚持”是宪法总的指导思想，是最根本的问题；（二）人民民主专政是国体，民主集中制是政体；（三）关于国家主席问题，很多人主张设，也有主张不设的，现在的草案大体是照抄五四年宪法的条文，待中央原则确定后，再仔细斟酌条文；（四）关于民族区域自治问题；（五）关于城乡基层政权问题；（六）关于加强和发挥人大和人大常委会的作用；（七）关于任期和会期；（八）关于所有制；（九）关于土地所有权；（十）关于责任制；（十一）关于财政收支平衡、信贷平衡和稳定物价问题；（十二）关于罢工自由问题；（十三）关于迁徙自由问题；（十四）关于健全社会主义法制；（十五）关于精神文明；（十六）关于台湾问题。报告最后说，这个草案是由工作班子根据中央同志的意见，以一九五四年宪法为基础，有些问题是按照中央已确定的原则，近两个多月突击出来的，在党内外都还没有来得及征求意见。建议发给各省市区党委第一书记征求意见，待中央政治局审查修改、原则批准后，即召开宪法修改委员会讨论。

王汉斌回忆：十二月中、下旬，小平同志两次审阅这个报告，还找了胡乔木同志，让他帮助修改宪法修改草案初稿。乔木同志把胡绳和我找去，在勤政殿他的办公室，逐条提出修改意见。乔木同志是很认真的，胡绳同志也真有办法，乔木同志不论提出什么意见，他都有办法修改。

一九八二年的元旦和春节，彭真都是在忙碌和紧张的工作中度过的。宪法修改草案报中央审查后，彭真在考虑宪法的整体结构和条文排列顺序，以及有关方面提出来的审计机关、监察机关、厂长产生方式等问题的处理。按照他的思路，工作班子对修改草案再作修改，到 二月十日 又形成新的一稿。彭真将这个修改稿再次分送邓小平、赵紫阳和胡乔木等人。

二月十四日 、十六日两天上午，中央书记处开会研究修改宪法问题，胡耀邦、赵紫阳、彭真、胡乔木等与会。十六日上午的会上，在宪法结构安排上，是沿袭一九五四年宪法的办法，在“总纲”之后，先写“国家机构”，再写“公民的权利和义务”，还是把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前，有不同的意见。

二月十七日上午 ，邓小平约彭真、胡乔木、邓力群谈修改宪法问题。这时，邓小平已经看过了 二月十日 的修改稿。根据胡乔木的秘书事后整理的会议情况材料，邓小平针对修改稿，讲了七点意见：（一）从一九五四年到现在，原有宪法已经过了好多年，新的宪法要给人“面貌一新”的感觉。（二）同意胡乔木的意见，把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”的前面。（三）政社分开的问题要说，现在的宪法草案没有说，要说清楚。（四）要写上设立监察部和审计机关的规定。（五）人大专门委员会委员不一定在人大代表中产生。（六）保护国家名誉、保守国家机密要单独设一条。（七）要抓紧修改，几天内就开政治局会议讨论通过，然后开人大常委会会议。三月公布，讨论半年，再修改。

二月二十日 ，中央政治局召开扩大会议讨论宪法修改草案。会上，讨论到国家主席问题时，发生意见分歧。邓小平主张设国家主席。有几位同志不主张设，理由是，如果设国家主席，只有小平同志担任，这样又增加了他的很多事务，对他的健康不利。邓小平说，除了我，别人也可以当嘛。这个问题当天的会议没有结果，准备二十三日继续讨论。

二月二十二日上午 ，胡乔木给胡耀邦、万里、习仲勋、杨尚昆写信，并把信加送彭真，请他们在二十三日中央政治局会议上发言，大力支持邓小平的意见，并说这件事是关乎党和国家政治生活正常化的久远的大事。当天下午，胡乔木去人民大会堂出席全国人大常委会第二十二次会议。会后，主持常委会会议的彭真找到胡乔木，表示同意胡乔木意见，要支持小平同志的设想。彭真还表示，在明天的中央政治局会议上，自己要发言，希望别的同志也发言。这样问题就容易解决了。

一九八二年二月二十三日 ，中央政治局会议经过讨论，达成一致意见，大家都同意设国家主席。这样，关于国家主席的规定就在宪法修改草案的条文中保留了下来，但条文内容仍是移植一九五四年宪法的规定。

    至此，在彭真的主持下，经过一年零四个月的工作，形成了宪法修改草案的讨论稿。

---

（三）

一九八二年二月二十七日下午 ，宪法修改委员会在人民大会堂南段一楼会议厅举行第二次全体会议，讨论宪法修改草案讨论稿。彭真主持会议，胡乔木对讨论稿作了详细说明。

胡乔木首先对宪法修改委员会第一次会议以来秘书处的起草工作和讨论稿的形成过程作了介绍，接着按“宪法修改草案”（讨论稿）的结构顺序，先后对“序言”“总纲”“公民的基本权利和义务”以及“国家机构”四大部分修改的主要内容作了介绍和解释。

胡乔木说明后，彭真作了简短发言。他首先肯定秘书处“苦力班子”的工作，经过一年零五个月的努力，提出来一个宪法修改草案的讨论稿，有了一个前进的基础。讨论稿就是供大家讨论修改的。对这个讨论稿，可以增，可以减，可以修改，也可以推翻。首先，请大家看看，这个讨论稿，能否作为进一步修改的依据。他没有透露讨论稿经中央书记处和中央政治局讨论过，目的是便于各方面充分提意见。

接着，会议安排休会十天，请各位委员分头审阅，研究这个宪法修改草案讨论稿，准备意见。

从 三月九日 开始，宪法修改委员会分三个组，依宪法的结构顺序即“序言”“总纲”“公民的基本权利和义务”以及“国家机构”几大部分，进行讨论。讨论中有单独发言，也有联名发言；围绕一些条文内容，有支持、肯定的意见，也有否定、修改的意见；有相同意见之间的互相补充，也有不同意见的争论。韦国清委员因事不能与会，专门以书面方式写来了对宪法的修改意见。秘书处先后出了十六期简报，综合反映和交流委员们的发言和意见。

委员们和列席的人员，对讨论稿的总体内容和结构基本是肯定的，尤其对把“公民的基本权利和义务”提到“国家机构”之前，得到了大多数人赞许。黄火青、陈慕华、杨秀峰、荣毅仁、孙晓村（民建副主席）委员以及一些列席会议的人，一致认为这个改动恰当、很好，从宪法上突出了一切权力属于人民的思想。

对把“四个坚持”写入“序言”，虽然还有不同意见，但总体上是赞成的。丁光训委员认为，“序言”中对党的领导问题的表述，“与一九七五宪法和一九七八宪法相比，全部去掉了字面上的硬性规定（‘公民必须拥护中国共产党的领导’），强加于人的意味没有了，党的领导形象更高了，不是低了。”

对讨论稿中扩大公民权利、扩大全国人大常委会职权、恢复设立国家主席、发挥中央和地方两个积极性、赋予地方立法权等规定，委员们和列席人员都给予积极、肯定评价，表示赞同。

不同意见和修改意见有上百条，较多地集中在以下几个问题上。

一是关于知识分子问题的规定。首先是针对总纲中关于国体“以工农联盟为基础”的表述，胡愈之、许德珩、周扬、马识途等委员主张修改为“以工人、农民和知识分子为基础的联盟”。理由是：讨论稿沿袭了一九五四年宪法关于国体中“以工农联盟为基础”的表述，但三十年来，情况发生了很大变化，知识分子经过不断改造，思想进步了，绝大多数知识分子已经站在工人阶级一边。让知识分子成为这个联盟的一部分是应该的，对国家有好处。许德珩说，十年动乱中，知识分子同地富反坏右和走资派一样，成了“臭老九”。现在虽然恢复了名誉，但条文还是原来的，对知识分子会发生反作用。胡愈之说，只写“以工农联盟为基础”，是否意味着知识分子还是像过去一样在工农联盟之外？十月革命后，俄国知识分子当初是跟资产阶级走的，后来知识分子的政治态度和地位起了变化，到斯大林主持制定苏联宪法时，就改为“工农知识分子联盟”了。现在搞四个现代化和两个文明，都同发挥知识分子作用有密切关系，如果还沿用老提法，容易把知识分子还当成专政对象。周扬、狄景襄（上海）认为，讨论稿对知识分子的地位写得不充分，只在第二十条第三款中写了一句“扩大为社会主义服务的知识分子队伍”一句，分量不够。周扬提出，如果工农联盟这一条不能改，最低限度地应在第二十条加上“国家尊重知识分子作为脑力劳动者的地位和作用”一句话。

二是关于宗教信仰自由的规定，宗教界人士提了修改意见。赵朴初、丁光训委员认为，保障宗教信仰自由很好。但是，讨论稿规定的“保护正常的宗教活动和宗教仪式”，不如改为“保护正常的宗教活动和宗教场所”。理由是：宗教活动包括宗教仪式，现实宗教场所受侵占的大量存在。丁光训还说，讨论稿规定“宗教不干预政治和教育”的提法极易引起误解，而给敌人以可乘之机。历史上，宗教总是在某种方式下干预政治的。今天，我国各宗教团体积极支持

“四化”、促进安定团结和台湾回归祖国，这些意义下的干预政治，应该给予鼓励支持。班禅委员说，从反面来的干预不行，正面的行不行？宗教界有人要为社会主义服务，进行爱国活动，在政府里的宗教界人士，像我们这些人，对有些事要发表意见，这是不是干预政治，要说清楚。不然，今天可以这样解释，明天可以那样解释。赵朴初、丁光训等人还提出，讨论稿中“禁止一切不属于宗教范围的迷信活动”一句，以删去为好。理由是，宗教与迷信界限难划，谁说了算。迷信活动面广量大，基本是个教育问题，一概禁止，打击面过宽。有些迷信活动危害不大，有的无害，大可不必管。

三是关于国家领导人的任期。讨论稿规定，国家主席、副主席、委员长、副委员长连任不得超过两届；国务院总理、副总理连任不得超过三届。对国家领导人任期作这样的区别规定，起草时的考虑是：国家主席、委员长当选时的年龄都较大一些，而国务院总理、副总理是国家最高行政领导人员，他们的年龄应该比较轻，连任三届，可以积累经验，保持政策的连续性。对这一规定，陈慕华、杨秀峰、方毅委员提出，任期应当一致起来，连任都不应超过三届。方毅说，要废除终身制，这是从十年内乱得出的惨痛教训，连任三届就是半终身制。任期十五年，人民不敢向领导提意见，怕给小鞋穿。时间越长越要出问题。法国总统一届任期七年，可连任一届，与我们不一样，他们有反对党，天天找碴，很难连任。我们是党领导，掌权时间越长越容易出问题。我相信中国很有人才，赞成到了年龄就退休。

四是关于“国家主席统帅武装力量”的规定。程思远委员提出，国家主席统帅武装力量，只此一句，没有下文，怎么统帅？按照一九五四年宪法，国家主席还兼国防委员会主席。但国防委员会是虚的，中央军委是实的，行使实际的军事指挥权。建议党的中央军事委员会改为国家机构，国家主席兼任军委主席，通过军委去统帅。国防部与军事委员会是军政和军令的关系。应当把军令和军政分开，军政属国防部管，包括军事预算、国防建设、军衔、军训等；军令即军事统帅权的运用、作战指挥等，归军委管。程思远这个建议提出了国家体制构建中的一个重要问题，引起彭真高度重视，他在简报中程思远的发言下面画满粗线，在“军政”“军令”不同职责下画了双重粗线。

三月十六日 ，分组讨论结束后，彭真发表了讲话。

彭真说，这次会议开始时，我曾说过，对秘书处提出的宪法修改草案（讨论稿），可以增，可以减，可以修改，也可以推翻。今天上午同各组召集人和秘书处同志们商议，现在开宪法修改委员会全体会，首先请大家考虑，这个稿子是否大体可用？是否可以作为修改的基础？有没有提出新的草案的？（彭真巡视全场，会场沉静，表示没有新草案提出）没有。那么就以秘书处提出的稿子作为基础进行修改。

彭真说，修改的任务很繁重。除各位委员的意见外，全国人大常委会委员、全国政协常委、国务院各部门负责人、军队和各省、自治区、直辖市的意见也陆续送来了。大家提了很多、很好的意见，要很好地考虑。宪法既要简要，又要能在全国普遍适用。好的意见都吸收有困难，有的意见要直接吸收，有的可以间接吸收。他提出，这个讨论稿怎么改，要从中国的实际出发。九百六十万平方公里加海域，十亿人民，各地政治、经济、文化、风俗习惯很不相同，发展很不平衡。要从这个实际出发，吸收历史的和外国的经验教训，拿什么做标准，最大多数人民的最大利益。当然，有些问题要照顾少数，例如宗教信仰自由。宗教，信众哪怕很少数人，只要不破坏国家的统一，不搞损害人民利益的活动，那就要保护。

彭真强调，宪法是大家制定，大家修改，大家遵守，不能主观、不能疏忽、不能粗心大意、不能自以为是。这是中国人民的大事。他提出，大体用二十天左有的时间进行修改， 四月五日 左右开第三次会议，争取四月中旬全国人大常委会公布交全民讨论。

从 三月十六日 到四月上旬，二十多天的时间里，彭真住在玉泉山，集中精力研究、处理修改宪法中的问题。据工作记录记载，这段时间，彭真同秘书处工作人员和有关方面领导干部研究修宪问题，达十二次。

三月二十八日下午 ，彭真召集张友渔、王汉斌、顾明、项淳一、顾昂然谈话，主要谈了民族问题。

在前一段修改宪法的讨论中，对民族问题讨沦得很热烈。首先遇到的一个问题是，我国是实行民族区域自治制度还是实行联邦制？有些意见，虽然没有提出联邦制、加盟共和国或两院制的主张，但实质上已离开了民族区域自治的原则。彭真强调，我们国家就是实行民族区域自治，不搞联邦制，不搞加盟共和国，也不搞变相的加盟共和国。彭真说，民族问题，有几条意见不能接受：有人提出，全国人大代表向全国人大提出议案，要先经民族委员会审议，再由全同人大或常委会审议。过去哪个议案没听少数民族意见？先经民委，成了两院制，不能接受。还有人提出，在民族地方开矿、办企业要经他们同意；有的要把司法机关自治化，搞自治法院、自治检察院，这些也不能接受。任何变相加盟共和国都不能接受。建立地方公安部队的意见是可以接受的，这个内容一九五四年宪法就有，这次修改又加上了经国务院批准。

除了研究民族区域自治问题外，这次商谈，还讨论了如何处理和表述军队的统帅问题。由于这是一个新的重大问题，讨论没有深入下去。彭真说，军队统帅问题，曾向小平同志提出两个方案，一是由国家主席统帅武装力量；一是平时由国防部管，战时人大另组织统帅部。他说，这个问题曾与小平交换意见。小平说，再考虑一下。

三月三十日上午 ，彭真与王汉斌、项淳一等讨论军队统帅的表述问题，彭真认为，还是建立国家军委，军委主席统帅武装力量。为了平战结合、有备无患，考虑了各种方案，还是有国家军委好。

三十日下午，彭真听取顾明关于国务院领导对于宪法草案修改意见的汇报。此前，彭真委托顾明，就宪法中涉及的国务院组织和领导体制问题，请国务院领导研究，拿出意见。顾明说，赵紫阳与几位副总理研究，同意国务院实行总理负责制、部委实行首长负责制；总理、副总理任期都以两届为好；部委的数目一时定不下来，每年全国人大会期也建议先不定。此外，同意彭真同志意见，国营工厂厂长不能选举，世界上没有一个国家选厂长。

    四月五日上午 ，彭真与胡乔木同去邓小平处谈修改宪法问题。邓小平谈了国家主席的设置问题，中心是：国家主席职权要虚、总理职权要实。除规定国家主席能做什么，还要规定不能做什么。

---

（四）

这段时间里，在彭真主持下，秘书处根据宪法修改委员会第二次会议讨论的意见，中央机关和省、自治区、直辖市负责同志的意见，对宪法修改草案（讨论稿）进行了反复修改。大小问题的修改有八十三处。其中，比较大的修改：

一是将宗教信仰自由的规定修改为：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”；“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教和不信仰宗教的公民”；“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行反革命活动，或者进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、破坏国家教育制度的活动。宗教不受外国的支配。”

二是关于国务院的组成和领导体制，将“副总理若干人”的规定修改为“副总理二至四人”；增加规定国务院实行“总理负责制”和“各部部长、各委员会主任负责制”，以提高工作效率；将总理、副总理连续任职“不得超过三届”的规定改为“不得超过两届”。

三是增加“中央军事委员会”一条，并在全国人大职权中相应增写了选举、罢免中央军委组成人员一项。这就使中央军委成了国家体制的一部分。

关于有些委员提议把“工农联盟为基础”改为“工人、农民、知识分子联盟为基础”的问题，彭真主持秘书处经过研究，认为由于知识分子状况发生了很大变化，工农在这里是一个阶级概念，知识分子不是一个阶级，现在绝大多数知识分子是劳动人民的知识分子，因而认为不宜把知识分子与工农并列。这个问题准备向宪法修改委员会做出解释。

四月十二日下午 ，在人民大会堂举行宪法修改委员会第三次全体会议。彭真主持会议。胡乔木就修改后的草案按章节做了说明。从 四月十三日起 ，在彭真主持下，全体委员开展讨论。由工作人员逐条宣读，然后逐条审议。彭真说，为了节省时间，大家不必说理由，认为可以的就定，不可以的就说怎么改。彭真也和大家一起讨论，发表自己的意见。

对修改草案中的一些规定，开始有些委员提出了重要修改意见，经过不同意见的争论，看法逐渐趋于一致，最后维持了原规定。这方面比较突出的是集体土地所有权问题。修改草案规定，“农村、镇和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”对这一规定，会议进行了较长时间的争论。有些委员主张土地一律国有，以利于国家建设开发，更多委员主张维护农村土地的集体所有制。争论结果，维持了草案的规定。

对关于中央军委的规定，普遍表示赞成；同时，有些委员提了一些完善性意见。程思远委员重申，中央军委与国防部，两者的职权应有明确划分。国防部管军政，中央军委管军令，政、令要分开。孙晓村、荣毅仁、刘澜涛、程子华等委员提出，把军委放到全国人大一章不合适，宪法能对军委做规定是很好的事，军委与国防部的职权分开也有好处，宜单设一节，放在国务院后面。彭真指示，这个问题由秘书处根据委员们的意见改写。

此外，对“总则”中反对大民族主义和地方民族主义的表述，对有权提出宪法修正案的代表联名人数等规定，也都有不同意见的争论。

会议到 四月二十日 结束。大多数委员认为，宪法修改委员会经一年多的工作，已经有了一个比较成熟的宪法修改草案，可以提请全国人大常委会审议公布，交付全国人民讨论。

四月二十二日下午 ，五届全国人大常委会第二十三次会议召开。彭真代表宪法修改委员会向全国人大常委会提出宪法修改草案，并就修改草案的八个问题做了说明。

二十三日、二十四日两天，常委会会议分组讨论宪法修改草案，普遍认为这是一个好的草案。在两天的审议中，常委会组成人员提出的修改意见，绝大多数属于具体规定中需要进一步修改完善的或者文字表述方面的问题。实质性问题的意见主要是有关民族关系的表述。

修改草案第四条规定我国平等、团结、互助的民族关系，并规定“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结的行为，反对大民族主义和地方民族主义”。对这一规定，常委会组成人员总体上是赞成的，但有些常委会少数民族组成人员对其中“反对大民族主义和地方民族主义”提出了不同意见。

班禅额尔德尼・确吉坚赞副委员长说，我要说的话，在宪法修改委员会会议上都说了，通过宪法修改草案时，我举了手，但并不是说我对草案中的每一句话都同意。我建议修改“反对大民族主义和地方民族主义”这句话。如果不能修改得更为准确，那就以删掉为好。他说，我非常热爱我们的祖国，我也非常爱我的民族，我坚持并再次提出意见，是为了进一步巩同各民族的团结，对各族人民的利益负责。

铁木尔・达瓦买提委员也建议删去“反对大民族主义和地方民族主义”这句话。他说，党的六中全会决议中没有这个提法。对过去被戴上“地方民族主义帽子”的，现在都平了反，但伤了感情。“禁止破坏民族团结的行为”的条文，已经包括了“反对大民族主义和地方民族主义”。因此，这句话可以不要。

平错汪阶委员说，把两种民族主义相提并论，在理论上、实践上都是有问题的。在我国，大民族主义更多的是大汉族主义，地方民族主义是少数民族中的民族主义，对两种民族主义不分主次轻重地并提，加以反对，是有问题的。毛主席说过，要搞好民族团结，关键在于克服大汉族主义。

白寿彝委员也主张将“反对大民族主义和地方民族主义”一句删去，认为民族问题中许多是思想问题，法律管不了思想。

这些常委会少数民族组成人员在提出修改意见的同时，又都批评了过去“左”的时期，在反对地方民族主义斗争中发生的扩大化的错误。

彭真对他们提出的意见十分重视，会后多次主持研究关于民族关系的表述问题。之后，宪法修改委员会秘书处提出的历次修改稿，直至一九八二年十一月下旬向全国人大提出正式宪法修改草案“序言”，都删去了“反对大民族主义和地方民族主义”这句话，并增写了：“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”为了进一步讲清这个问题，彭真在五届全国人大第五次会议上做的关于宪法修改草案的报告中，专门讲了这样一段话：“反对大民族主义，主要是反对大汉族主义，这是由于汉族占全国人口的绝大多数，在全国政治、经济和文化生活中有最大的影响这一现实情况决定的。汉族同志在警惕和克服大汉族主义方面，应当高度自觉和经常注意。反对地方民族主义，和反对大汉族主义一样，对于保证国内各民族团结也是必需的。但是在这方面过去有严重扩大化的错误，一是反对了许多并没有犯地方民族主义错误的同志，二是把思想认识的错误当做敌我矛盾来处理。如同大民族主义一样，地方民族主义也是思想认识范围的问题，除了勾结外国势力进行叛乱和分裂活动的以外，都属于人民内部矛盾。反对大民族主义和地方民族主义应当正确地进行，主要靠思想教育和各项必要的政治、经济、文化措施。”

四月二十四日 ，常委会会议对宪法修改草案的讨论暂告结束，讨论中提出的意见，转给宪法修改委员会，在全民讨论结束后一并研究修改。

这次常委会会议通过了《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》。决议称：五届全国人大常委会第二十三次会议同意宪法修改委员会的建议，决定公布《中华人民共和国宪法修改草案》，交付全国各族人民讨论；各级国家机关、军队、政党组织、人民团体以及学校、企业事业组织和街道、人民公社等基层单位，在一九八二年五月至一九八二年八月期间，安排必要时间，组织讨论宪法修改草案，提出修改意见，并逐级上报；最后由宪法修改委员会根据所提意见对宪法修改草案做进一步修改后，提请五届全国人民代表大会第五次会议审议。

四月三十日 ，彭真接受新华社记者采访，介绍了这次修改宪法的指导思想。

五月四日上午 ，彭真又在人民大会堂圆厅主持召开省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会，部署全民讨论宪法修改草案的组织工作。

彭真说，宪法修改草案是在党中央直接领导下集思广益拟定的，是党的主张和人民意志的统一。

说到修改过程，彭真说，提出宪法修改草案讨论稿，是经过中共中央书记处一条条审查，又经中央政治局原则批准，然后才提到宪法修改委员会第二次会议的。同时，征求了全国人大常委会、全国政协常委会的意见，征求了各省、自治区、直辖市和中央各部门军队领导机关负责同志的意见，又进一步做了修改，中央书记处再次讨论后，认为可以交付全民讨论了，才召开宪法修改委员会第三次会议，对草案做了逐章、逐节、逐条的认真详细讨论，然后定稿、通过。宪法修改草案是经中央审查过的，为了使大家充分发表意见，开始时我们没有讲，而是讨论快结束时才讲的。因为一开始就讲中央审查过，有些人有意见，可能就不讲了。

宪法修改草案交付全民讨论，标志着第一阶段修宪工作的结束。对于彭真来说，经过几个月的紧张、连续工作，终于有了一个阶段性成果。彭真知道，邓小平看了草案，表示满意，说有不少新东西，有祝贺的意思。但他并没有如释重负的轻松，对修改草案中的一些关键点，仍然, 是放心不下。

彭真的女儿傅彦回忆说，几个子女当时看他昼思夜想，就想办法给他讲些笑话、趣事，陪他打牌，希望他换一下脑筋，稍微放松一下。但是，他打牌时经常心不在焉，老是出错牌，其至将牌的花色拿反了。

许崇德教授（当时为宪法修改委员会秘书处工作人员）回忆：五月的一个星期天，在玉泉山工作的秘书处工作人员多数回家了，只有王叔文和我在。夜里十一二点，彭真打电话把我们叫去。彭真戴着没有边的很窄的眼镜，用小毛笔在修改宪法的序言。彭真说，又琢磨了半天，如何在序言中记述二十世纪发生的四件大事，并把他的表述拿给我们看，问这样的提法好不好。这一夜，彭真大概通宵未眠。这一工作场景感动了许崇德，为此，他写了一首五言诗：

假日庭院寂，平楼卧室幽。逐行斟字句，对坐话喃啾。灯下词初定，纸间策已筹。宪章临十稿，尚欲益精求。

五月下旬和六月上旬，彭真是在四川成都度过的。他去四川名义上是休息一下，实际上还带着三项工作任务：一是听取四川省人大常委会关于本省讨论宪法修改草案的情况和意见。二是为七月召开的全国政法工作会议做准备，到地方进行调查研, 究。三是中央已确定由他率领中共代表团出访南斯拉夫，他要阅读有关资料，熟悉情况，做各项准备工作。这当中，他为政法工作花费的精力比较多。 六月四日 ，彭真同四川省政法各部门负责人座谈政法工作，并就农村社会治安、打击经济犯罪活动发表了讲话。 六月二十三日 至三十日，彭真率领中共代表团赴贝尔格莱德，其间，出席了南共联盟十二大开幕式，代表中共中央向大会致了贺词，并同南共领导人会晤，就发展两党、两国关系交换了意见，于 七月一日 率团回到北京。

全国有几亿人参加了宪法修改草案的讨论。中共中央各部门、国务院各部委和直属机关、人民解放军、各民主党派和人民团体共九十多个单位向宪法修改委员会送来了讨论意见。这次讨论，使人民群众对草案的指导思想、基本精神和基本内容有了了解，提高了对社会主义民主和法制的认识，增强了当家作主的责任感，是一次全民的政治参与。各方面普遍认为，草案总结了新中国三十多年革命和建设正反两方面的经验，体现了党的十一届三中全会以来的路线方针政策，代表了绝大多数人的共同利益，适合社会主义现代化建设的需要。

另一方面，也有许多人担忧，宪法制定后能不能真正贯彻实施。吉林省有人说：“宪法在国家政治生活中占有极重要的地位，不是一个民主的花瓶。建国三十多年来，宪法未曾在人民尤其在掌权者心中占有地位的历史教训，今后希望能记取。”还有人说：“宪法写得好得很，执行起来就不是那么回事，运动来了法不法根本不起作用。”北京市在讨论中，不少人对宪法落实缺乏信心，尤其担心“权比法大”的问题难以解决。在云南省工青妇召开的座谈会上，出席的人普遍认为宪法修改草案写得好，很高兴，但有部分同志担心实行不了。长沙市知识界一些人士说：“立法容易执法难，十年动乱法律荡然，宪法虽好，还要看今后形势的变化。”

对宪法实施的关切和担忧，很自然地引出宪法实施的制度保障问题。许多群众建议明确规定保障宪法实施的具体条文。江西省有人说：“宪法最要紧的一条是，要保证宪法的实施与执行，如果没有这个保证，不管宪法修改得怎样完整无缺，光好看不好吃，是不顶用的。”中央国家机关有人提出，制定出一部好的宪法，关键在于从上到下认真贯彻执行，要有执法的手段。地方国家机关有人提出，对违反宪法的行为如何处置，宪法中应有明确的规定。北京大学有的教授认为，如果说一九五四年宪法有缺点的话，就是缺少保障执行的措施。关于保障宪法实施制度，有些人倾向原则规定：“国家设专门机构监督宪法的实施。”有些人则建议具体做出规定。这当中又分为两种意见：一种是建立宪法法院或者“国事法院”，受理宪法诉讼，审理违宪案件。一种是在全国人大设宪法监督的专门机构，对宪法实施进行监督。

按照彭真的要求，宪法修改委员会秘书处把全民讨论的意见汇编成五大册，分发给宪法修改委员会每位委员，供讨论修改时参考。五大册修宪意见中，关于宪法实施的保障问题，意见最多、最集中。大多数意见是要求单列一章，对监督宪法的实施和对违宪的处理做出明确规定，建立“宪法委员会”“宪法法院”一类专门机构。提出这一建议的有二十三个省、自治区、直辖市，五个中央机关，四个民主党派和人民团体。

彭真仔细看了这部分材料，并专门听取了全民讨论情况的汇报。

从 九月一日 至十一日，彭真出席中国共产党第十二次全国代表大会。他两头兼顾，利用会议间隙，从 九月二日 至十四日，先后五次召集宪法修改委员会秘书处工作人员研究宪法修改问题。

彭真说，这次全民讨论，总的来说，大家对宪法修改草案是赞成的，认为草案实事求是，符合国情，切合民意，比较完善成熟，对于保障我们国家的长治久安和现代化建设的顺利发展，有重大、深远作用。对各方面提出的修改意见，要认真研究，凡是能够吸收的，都要尽量吸收。

关于下一步修改的方针，彭真说，有两种看法，有的要求增加，有的希望简化。有些不是根本的、原则的问题，可以移到或补充到其他法律中去。两种意见都要研究，能吸收的，都吸收。要保持和突出宪法的根本法性质，力求保持它的稳定性。只规定成熟的，确定无疑的，国家和全国人民必须执行的；不成熟的，有争议的，尚难做结论的，不写。

在彭真主持下，对几个重大问题，都经仔细研究，提出了方案和处理意见：

一是，对于保障宪法实施的问题，彭真格外重视。他说，有人说，宪法规定得挺好，就怕将来不能执行。国内国外，提这个问题的不少。“毒蛇咬一口，十年怕井绳”，大家有警惕是好的。宪法写了各党派团体都要以宪法为根本活动准则，任何组织、个人都没有超越宪法和法律的特权。新党章写了党必须在宪法和法律范围活动，刑法还有许多规定，还不够吗？问题是干部群众都养成依法办事的习惯，党员要在这方面起模范带头作用。

    彭真说，有人提出搞宪法委员会，也有提设宪法法院的。这个问题要作为一个重要问题考虑和提出。怎么监督宪法执行？主要是依靠人民，十亿人。专门机构要不要，可以提两个方案，权衡一下。这个问题可以研究。就是设宪法委员会，也要设在全国人大和人大常委会下，全国人大要一元化不要多元化。放在谁手里？放在大多数人手里可靠。

---

（五）

设立宪法临督机构，起草过程中曾经考虑过三种方案：第一种是设立直属全国人大的宪法委员会；第二种是设立全国人大及其常委会领导下的宪法委员会；第三种是设立与全国人大平行的宪法委员会，由富有威望的人组成，类似于法国的宪法委员会。根据彭真的意见，秘书处这次提出了两个方案：一是不设宪法监督机构的方案；一是设立宪法监督机构的方案，并试拟了一个条文，“全国人民代表大会设立宪法委员会，协助全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施，对中央和省、自治区、直辖市国家机关的重大违宪行为，向全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会提出报告。”这个方案写入了“宪法修改草案” 九月二十七日 修改稿。后又研究决定暂时不写入草案，等中央决定后再作处理。几天后，彭真就这个问题同邓小平交换意见，邓小平很明确地说，不要搞宪法监督委员会。彭真又同胡耀邦交换意见，彭真说，这个方案过去考虑过，小平说不要为好。胡耀邦说，我也主张不要。这样，设宪法监督机构的方案就没有采用。

二是，对有些人提出的“人民民主专政即无产阶级专政”的提法不太科学或者没有必要，建议只提“人民民主专政”，或者前者只是后者的“一种具体形式”的意见，彭真说，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政即无产阶级专政，还是要写。现在，有些国家不提无产阶级专政了，我们的宪法如果不写无产阶级专政，人家就可能怀疑我们是不是倒退了，是不是不搞马列主义，而搞修正主义了。要注意，这是个容易引起是非的问题。

三是，对一些地方和部门主张把百花齐放、百家争鸣的方针写入宪法的意见，彭真说，“双百”方针可以不写。有言论、出版自由，又有科学研究、文艺创作和文化活动自由，就包含了各种意见可以发表，可以争论。“双百”是个形象提法，讲百家，历史上也没有一百家，也不一定成为“家”才有争鸣的权利，够不上“家”就不能发表意见吗？主要是言论自由的问题。进一步修改草案时，“双百”方针没有写入。

四是，对许多地方提出的“发展教育应当写得更突出些，明确规定普及初等义务教育，发展幼儿教育、学前教育”的意见，彭真说，教育问题是要写得更突出一点。提高全民族的科学文化水平，教育是基础。普及初等义务教育，要写上。搞了三十多年，不能普及小学，不像话。不普及初等义务教育，精神文明建设就没有基础，就要架空。办好这件事情，也要政府办、人民办，不能什么都由政府包下来。还是要两条腿走路。随后，秘书处按这一思路对这一条文作了修改。

五是，对一些地方、部门和工会要求写上“恢复罢工自由”的意见，彭真说，罢工自由，不写。社会主义国家，人民是主人，怎么自己罢自己的工? 有人说罢工是对付官僚主义的，罢工对官僚主义损失不了什么，受害的是人民群众自己。宪法不写，也不是说所有罢工一律不准，在个别特殊情况下，如为了生产安全，罢工也可能是有道理的。

六是，对一些地方和工会系统提出的工厂实行职工代表大会制、选举厂长的意见，彭真认为这个问题宪法不好写。工厂的管理体制有三种意见，一是党委领导下的厂长负责制，一是厂长负责制，一是职工代表大会制，意见很不一致。凡是没有把握的，不要写。搞什么制度，放到工厂法里去考虑。从工作人员的记录看，从九月中旬到十月上旬，彭真在玉泉山几乎每天与秘书处的工作人员讨论研究修改宪法问题。彭真说，到了这个时候，修改宪法采取什么态度，一句话：定。不搞争论，只写定了的原则。

十月九日 ，彭真向胡耀邦报送了宪法修改草案 十月九日 修改稿，并写了批语，“耀邦同志：宪法修改草案，根据全民讨论中各方面提出的意见，又由修改委员会秘书处做了一次修改。现送上修改稿，拟请阅后提请中央审议。”

中央书记处 十月十四日 开会讨论了 十月九日 修改稿。当晚，由彭真主持，根据中央书记处的意见，对修改稿再做修改。修改完毕，彭真把这个修改稿报送胡耀邦、赵紫阳和邓小平，并写信说：

“根据今天上午书记处审议意见，宪法修改委员会秘书处对宪法修改草案又做了修改，重要修改有：

一、军委一节，中外十分注意。现在如果取消这一节，国内外势必议论纷纷，政治上很不利，并且很难解释。我们反复考虑，建议仍保留这一节。

二、第九十三条增加规定：

中央军事委员会由下列人员组成：

主席，

副主席若干人，

秘书长，

委员若干人（可以不包括国防部长、三大部部首长）。

第九十四条删去第二款：‘中央军事委员会的组织由法律规定’。

三、第三十二条第二款改为：

‘中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，给予居留的权利’。

现送上修改稿，请审阅印发政治局会议。”

这时，宪法修改委员会内部一个被搁置了的问题，又重新提了出来。 十月十四日 中央书记处开会之前，胡乔木致信彭真，建议取消检察院，将检察院并入司法部。理由是：这两个部门的职能都属于司法范围，各国都有检察工作，但设检察院的却很少。这两个部门合并，也符合精简机构的精神。修宪之初，胡乔木就提出过这个设想。收到胡乔木的信，彭真感到这件事既重大，时间又紧迫，立即批送给胡绳、张友渔、王汉斌研究，并批送陈丕显，请中央政法委员会提出研究意见。

十月二十二日 ，王汉斌主持研究起草了意见，提出不宜取消检察院的十条理由，并征得胡绳、张友渔的同意。最主要的是两点：一条是我们建国以来一直是检察机关独立于行政机关之外，这么多年的实践表明并没有什么大的问题和不可行的地方；另一条是检察机关独立于行政部门之外，有利于行使职权。检察机关除了刑事案件外，还要对国家工作人员、虐待犯人等行为进行监督。检察机关独立于行政部门之外，能使办案超脱一些，有利于保证司法公正。此外，还特别提到“现在距人大通过宪法只有一个月，取消后怎么办，还没有成熟的方案”。彭真随即把这份意见批送胡乔木。

十月二十六日 ，陈丕显也反馈了中央政法委员会的研究意见。意见说：检察院与司法部合并，牵涉到国家司法制度的改变，要慎重，不宜在当前匆匆忙忙做出决定。建议新宪法实践一段之后，再从容计议。

看到这两个方面的意见，彭真又给邓小平和赵紫阳写信，信中说，“紫阳同志阅转小平同志：关于检察院和司法部合并问题，胡绳、友渔、汉斌同志提出意见后，又收到昨日下午丕显同志召集的政法委员会会议纪要。看来部门牵涉这么多，现在距人大开会不到一个月了，就是决定变，恐怕也来不及了。先把这两份材料送上请阅。我准备再找几个同志听听他们的意见。”

胡乔木收到这两份意见，作出批示：“检察院合并到司法部，检察工作仍不变，仍然只服从法律。司法部的工作也只能服从法律，否则还能叫什么司法部？各国都有检察工作，但设检察院的却很少。时间到明年六月并不那么紧迫。”这表明，胡乔木仍然认为把检察院合并到司法部是必要的，也是可行的。

十月二十五日上午 ，邓小平约集赵紫阳、彭真、胡乔木、杨尚昆、陈丕显、万里开会，讨论检察机构设置和有关问题。多数同志对胡乔木的意见持保留态度，邓小平明确表示：“检察院仍维持现状，不与司法部合并。”至此，胡乔木放弃了个人意见。

当天下午，彭真向秘书处传达了上午确定的几个问题：第一，罢工自由不写入宪法。第二，全国人大常委会对全国人大制定的法律可以作部分修改、补充，不要再由大会追认、批准。大会审议批准人大常委会工作报告中，包括了这方面内容。第三，中央军委恢复为一节。第四，总理任期最后确定限制在两届。第五，保留检察院，不与司法部合并。他要求秘书处根据中央意见再作修改，提交宪法修改委员会讨论。

十一月四日下午 ，宪法修改委员会举行笫四次全体会议。彭真主持会议，胡绳对草案修改情况做了说明。从五日到九日下午，委员们集体逐章对草案进行了讨论。荣毅仁、钱昌照、孙晓村、许德珩、赛福鼎、薄一波、程子华、习仲勋、彭冲、乌兰夫、阿沛・阿旺晋美等四十多人次发言，对草案条文提了一些具体修改意见。

十一月十一日 ，彭真召集胡绳、王汉斌、龚育之、项淳一、顾昂然等人，研究根据宪法修改委员会委员们提出的意见，对草案再作修改。彭真提出，凡是有怀疑、没有把握的就不写，勾去十条没有什么了不起；除了十分必须和非加不可的，也一律不加。只有十多天了，临时加上去，没有好好考虑，会出毛病。在彭真主持下，秘书处又对宪法修改草案和关于修改宪法报告稿做了若干修改。

十二日下午，彭真主持召开五届全国人大常委会第二十五次会议，通过了 十一月二十六日 召开五届全国人大第五次会议的决定。会议的首项议程是听取和审议彭真关于修改宪法的报告，审议和通过宪法。

十三日，彭真给中央政治局常委写了一封信，报告最近这次修改的几个问题，并附上新的修改草案和关于修宪的报告。信中提出：“如有不妥之处，请批示告我。因为至迟十八日以前宪法草案和关于修宪报告都要定稿，提宪法修改委员会通过。”

十四日，彭真收到邓小平审阅宪法修改草案的批示：“退彭真同志。赞成，无意见。”当晚九时半，彭真将宪法修改草案修改稿报送中共中央。

十九日、二十二日，中共中央政治局用两天时间，讨论并原则通过了宪法修改草案的报告。二十三日下午，在彭真主持下，宪法修改委员会举行第五次全体会议，一致通过宪法修改草案及其说明，同时决定将宪法修改草案提请五届全国人大第五次会议审议。

十一月二十五日上午 ，彭真主持召开五届全国人大第五次会议预备会议。会议通过了大会议程，选举产生了大会主席团。主席团第一次会议做决定：由于宪法修改委员会向全国人大提出宪法修改草案的任务业已完成，特决定在本次全国人大会议期间，在主席团领导下成立一个宪法工作小组，根据代表们在讨论中提出的意见，对宪法修改草案进行必要的修改，并向主席团提出报告。宪法工作小组由胡绳任组长，王汉斌任副组长。

一九八二年十一月二十五日下午 ，第五届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂开幕。宪法修改委员会副主任委员彭真受叶剑英主任委员委托，代表宪法修改委员会向大会作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。

彭真首先报告了宪法修改的背景、过程，说明“中国共产党去年召开的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》和今年召开的第十二次全国代表大会的文件，得到全国人民的拥护，为宪法修改提供了重要的依据”，强调宪法修改草案总的指导思想是四项基本原则，并就我国的人民民主专项制度、社会主义经济制度、社会主义精神文明建设、国家机构、国家的统一和民族的团结以及独立自主的对外政策等六个方面，重点做了说明。

在论述了我国的人民民主专政的国家性质之后，彭真说明：

人民民主专政的国家性质决定，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。宪法修改草案明确规定，“ 中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是我们国家制度的核心内容和根本原则。草案并具体规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”十亿人民掌握国家权力，是维护人民的根本利益的可靠保证，也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。

关于公民的基本权利和义务，彭真说明：

公民的基本权利和义务的规定，是“总纲”关于人民民主专政的国家制度和社会制度的原则规定的延伸。草案恢复了一九五四年宪法关于公民在法律面前一律平等的规定。我国的法律是工人阶级领导全国人民制定的，是广大人民的意志和利益的集中表现。在这样的法律面前，在它的实施上，所有公民都是平等的，任何公民都不允许有超越宪法和法律的特权。

关于我国的社会主义经济制度，彭真说明：

我国的社会主义公有制有全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。在城市和农村，劳动者个体经济在相当长的时期内还有必要存在并有一定程度的发展。

国营、集体和个体这三种经济，各在一定范围内有其优越性，虽然它们的地位和作用不同，但都是不可缺少的。个体经济在整个国民经济中所占比重不大，它的存在并不妨碍社会主义公有制是我国经济制度的基础和它的顺利发展。我们要在坚持国营经济为主导的前提下，发展多种形式的经济，以利于国民经济的繁荣。

关于国家机构，彭真列举了草案中关于政治体制改革的几项重大规定：

（一）加强人民代表大会制度，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。（二）恢复设立国家主席和副主席。（三）设立中央军事委员会，领导全国武装力量。（四）国务院实行总理负责制。国务院增设审计机关，依法独立行使审计监督权。（五）县级以上的地方各级人大设立常委会。省级人大及其常委会有权制定地方性法规。（六）改变农村人民公社政社合一体制，设立乡政权。确定居民委员会、村民委员会群众性自治组织的地位和作用。（七）规定国家领导人连续任职不得超过两届，取消领导职务终身制等。

接着，彭真着重说明了我国人民代表大会制度的核心内涵和政治体制改革的根本出发点。他说：

第一，我们国家政治体制改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。根据这个原则，从中央来说，主要是加强全国人民代表大会。全国人大常委会是人大的常设机关，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。从地方来说，主要是加强地方各级政权（包括基层政权）的民主基础，同时扩大他们的职权。在基层社会生活中，还要加强群众自治性组织的建设，以便发动群众自己管理自己的公共事务和公益事业。

第二，国家机构的设置和职责权限的规定，要体现这样的精神：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家的权力机关，即全国人大和地方各级人大，充分讨论，民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它们的贯彻执行上，必须实行严格的责任制，以求提高工作效率。这种责任制对于发展社会主义民主，保证人民行使国家权力，是不可缺少的。

第三，我们国家可以而且必须由人民代表大会统一行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，都由全国人大产生并对它负责，受它监督。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。

最后，彭真谈到宪法的实施问题，他说：

“序言”总结建国以来制定和执行宪法正反两方面的历史经验，明确指出，“全国各族人民，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”全国人大和它的常委会都有监督宪法实施的职权，地方各级人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。中国共产党领导中国人民制定了新宪法，中国共产党也将同全国各族人民一道，同各民主党派和各人民团体一道，共同维护宪法的尊严和保证宪法的实施。十亿人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯，同违反和破坏宪法的行为进行斗争，这是一个伟大的力量。

彭真用近两个小时，作完了这个有一万八千余字的报告。

从 十一月二十七日 开始，大会分团审议宪法修改草案。胡绳对审议情况的概括是，全体代表“总的说是满意的。讨论中也提出了对宪法修改草案的补充和修改的各种意见”。

十二月三日上午 ，大会主席团举行第二次会议，在主席团常务主席杨尚昆主持下，胡绳报告了宪法工作小组详细研究代表意见后对草案所作的修改。修改的内容大小一共三十处。胡绳说明后，彭真就这次修宪的基本原则和实施宪法的保障问题做了补充说明。

彭真之所以重点说明宪法实施的保障问题，是由于在大会审议中，对宪法实施保障的疑虑和担忧再次成了代表们关心的一个热点。关于这个问题，彭真说，大家关心宪法能不能执行的问题。是不是搞一个有权威的机构来监督宪法的实施？外国有的是宪法委员会，有的有大法官，像美国、巴基斯坦就是大法官。我们是不是也采用这样的形式？这个问题，在起草宪法的过程中反复考虑过。大家所想的，就是“文化大革命”把一九五四年宪法扔到一边去了。实际上，在当时无论你搞什么样的组织，能不能解决这个问题呢，不见得。恐怕很难设想再搞一个比全国人大常委会权力更大、威望更高的组织来管这件事。按照宪法规定，全国人大和它的常委会设六个专门委员会，凡是人大和它的常委会认为有违反宪法的问题，就可以交有关的专门委员会去研究。违宪的，全国人大常委会组成人员可以提出来，代表也可以提出来，每一个公民、每一个单位也可以检举，由常委会交专门委员会去研究，这在组织上讲比较理想。另外，地方各级人大常委会也有这样的责任。当然，随着情况的发展，是不是可以搞一个具体的规定，那要等将来再说。

主席团成员对彭真和胡绳的说明表示赞成，并由各代表团团长向各代表团做了传达。

这样，提交代表大会全体会议的表决稿，没有规定设立宪法委员会来监督宪法的实施。同时，彭真同意并支持人民解放军代表刘志坚的意见，在总则中增加了“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的规定。

一九八二年十二月四日 ，五届全国人大第五次会议举行全体会议，对宪法修改草案以无记名投票方式进行表决。到会代表三千零四十名，赞成票三千零三十七张，弃权票三张。主席台上，大会执行主席习仲勋面向全体代表高声宣布：“现在宣布《中华人民共和国宪法》已经由本次会议通过！”万人大礼堂内掌声经久不息。

    主持现行宪法的修改工作，是彭真复出后所做的又一件大事。在他的主持下，宪法修改委员会和它的工作班子，发扬民主，集思广益，努力把中国共产党的主张和人民群众的意愿和智慧结合起来，为中国新时期的建设与改革、民主与法制的推进，完成了一项具有奠基意义的工程。

文章来源：《中国人大》2012年第24期、2013年第2期、第6期、第8期、第10期。 发布时间：2014/3/15