一次惨烈的学生交通事故，国家最高行政首脑对社会舆论的应急式回应，成了《校车安全条例》的催生婆。国务院法制办迅速行动，在极短的时间内拿出一部《校车安全条例》（征求意见稿）。也许关于该项行政法规的追问和质疑都显得不合时宜，学生的生命安全和身体健康保护当然具有不证自明的巨大重要性。但毛主席曾讲过：搞法律就是搞科学。立法不可以率尔操觚，以大跃进方式来炮制。有人曾描绘中国法律图景是：严格立法、随便执法、普遍违法。也许此种说法有失偏颇，但无容置疑，对立法的信赖是当下国人对法治的重要期许之一，如果操作不慎，则会严重贬损法治的权威。

《校车安全条例》（征求意见稿）值得追问并需要进一步完善的层面可列举如下：

第一，必要性问题。立法固然要以解决问题为导向，并以现实客观重大需求为前提。初看起来，校车安全问题立法似能完全满足上述要求，并有无可争辩的政治正确性。但一个大国治理需要解决的问题往往千头万绪，在一个特定时空下，国家所能配置的资源是相对有限的，每部法规的出台亦是需要耗费巨大成本。如何决定有限资源投入的轻重缓急，通常应该取决于民众的客观愿望，而不是领导人个人关注焦点和主观愿望。这其实也是立法过程民主化，立法内容要反映人民利益和意志的必然要求。否则，因有重大交通事故而制定校车条例，那是不是因有重大冻死、热死事故，也要如斯效尤制定校园保暖纳凉条例。

第二，立法程序的瑕疵。惯常的行政立法，往往须经立法调研、立法规划确立、立法起草、立法讨论、表决颁布等阶段。《校车安全条例》径直省略了前面二个阶段，在未进行充分调查研究的情况下，仓促草率上马，闭门造车，易造成社会观感不良。一部法律、法规的出台，经由民众的广泛参与，往往成为一次对民众生动具体的法治教育过程，也是普及法律知识提升法律意识的过程。法律之治，须臾不可忽视程序之治。如果认为为了追求一个正确的目的，而完全不顾过程、步骤的重要性，以牺牲程序正义而换实体正义，那么很可能会播下龙种，收获跳蚤。太过功利主义地对待法治，在近百年中国历史上留下无数惨痛教训。今天我们在建设社会主义法治道路上应该戒慎戒惧，绝不可重蹈覆辙。

第三，可行性问题。中国的中小学之状况千差万别，立法固然难以针对每一个具体学校情形而加以规定，那样也违背立法的规律。但立法起码应该针对具有普遍性的现象予以类型划分，从而进行相应的制度安排。而通观草案内容，完全没有涉及下述问题：比如公办学校、民办学校的投资义务主体是否不同？农民工打工子弟学校谁来投资购买校车？校园没有校车大的学校如何摆放校车？课本都买不起、老师工资负不起的学校拿什么买校车？一个几百人乃至几千人的学校应该买多少校车？还有中国部分地区交通设施的不良，交通秩序的混乱，以及学校布局的不合理，造成校车集中迎送学生逻辑上可能出现“集体灾难”，这在网络时代极易被放大聚焦，有关责任部门如何处理相应公关危机？独生子女现象伴随的家长伴读、迎送现象，以及内在地对校车不放心，可能造成校车闲置等等，这些似乎也在条例征求意见稿中未予充分考量。

第四，立法内容与立法技术的缺失。校车安全作为一个政府应该提供的公共产品，其保障义务主体到底是中央政府，还是地方性政府，条例一如既往地陷入了中央地方财权、事权划分不清的罗生门；在最需要国家财政投入解决校车问题的农村地区、落后边远地方，条例用了“政府主导、社会参与”等弹性表达，既有违宪法、法律关于中华人民共和国公民平等受教育保障的规定，又可能使条例所欲达致的社会目标实质沦为一张空头支票，从而损害政府的公信力。条例关于校车照管人员、驾驶人员、校车所有使用的有关规定，极易导致一旦发生交通事故，各自责任划分不清，并且过分加大了学校的监护责任。国外成熟的校车使用管理经验，比如政府制定确立规则、严格管理，用市场化手段来调节运营、维修、养护等问题，以降低成本、减少纳税人负担的成功经验则完全未被条例采行。校车问题既关涉具体部门的管理责任问题，更关涉一级政府的财政投入、职责分配等问题，但条例草案在法律责任中避而不谈政府首长的责任，则使行政问责制又一次挂了空挡。

作者简介：秦前红，武汉大学法学院教授，博士生导师。 文章来源：明德公法网 发布时间：2011/12/12