引言

1986年，切尔诺贝利核电站第4号机组发生泄漏，数千人遭受强核辐射，二十余万人被疏散；巧合的是，同年，德国学者乌尔里希・贝克的著作《风险社会》问世，其以雄辩的语言向世人证明，风险社会已经来临；25年后，日本，9.0级强震引发福岛核电站放射性泄露，事件的深远影响至今尚难以准确预测。

灾难频发的现实与公众日益觉醒的忧虑合力将风险控制植入政治议程的核心，政府被要求强化规划未来生活，提供安全保障的职责，而这一职责的扩张亦将引发法律的深刻挑战。

一、风险社会与国家安全保障职能的扩张

（一）风险与对待风险的法律观

风险（risk），指特定时间内某种特定危害发生的可能性或者某种行为、物质引发危害的可能性。本文所研究的风险是指可能对自然环境、人身健康造成物质性损害，并能够通过科学技术手段予以消减的风险。在日常生活中有一些与风险相关或相似的概念，如“危险”、“灾难”、“威胁”、“不确定性”等。在这些概念中，“危险”、“灾难”、“威胁”多指已经发生或者已经高度现实化的危害，而风险则仅仅是发生危害的一种概率，其与损害之间仍有高度的不确定性；不确定性与风险的概念更为接近，但也有所区别，在通常意义上，风险是不能确定知道，但能够预测到事件的状态；而不确定是不能确定的知道，也不能准确预测到事件的状态。

一个较为普遍的看法是，风险概念形成于早期航海业。德国学者贝克认为，风险概念可以追溯到洲际航行时期，那时风险概念被理解为冒险，并与保险概念紧密相关；英国学者吉登斯也认为，风险概念看来最初起源于探险家们前往前所未知地区的时候，还起源于早期重商主义资本家们的活动。

这种起源于早期航海业，并与保险概念相连的风险概念，具有两个主要的要素，一个是特定损害后果发生的可能性，即概率；另一个是损害本身。正是对这两个要素强调的重点不同，形成了两种不同的风险观：

积极的风险观并不将风险与损害直接联系在一起，而是强调风险只反映了损害发生的可能性，从而可以成为个体决策的依据。由于风险概念反映了对未来预测的可能性，它可以与选择和决定联系起来，个体既可以选择回避风险，避免损害，也可以选择承担风险而获取某种收益。

消极的风险观更加注重风险会导致损害的一面。因为，尽管个体可能由于概率而侥幸避免损害，但就整体而言，风险必然转化为损害，这种损失还必然扩张到社会其他成员。而且，大多数人其实并不明白其选择的风险含义，因此，风险难以作为个人理性决策的依据。

积极的风险观，是以风险自担为基本原则，带有明显的自由主义特征，也符合自由法治国时代对国家权力运用的审慎态度。当时流行的法律观点认为，拥有风险观念的个体是自治的，他有权利选择承担风险，也因此获得风险创造的机遇，从而能够追求个体福利的最大化。正是因为风险与获利相伴随，它更多的应当交由市场去调解，而非依赖政府的控制。例如，早期政府对安全生产领域的规制就遭受了广泛的抵制，因为很多法律界人士认为自然和常规的风险与危险是雇佣工作所附带的，工人通过隐含的契约同意承担工伤的风险，他们能够理解危险且可以有效的预防危险。

（二）自由主义风险观在现代风险社会面临的挑战

自由主义的积极风险观在现代面临巨大的挑战，这主要源于现代社会风险的特质。客观而言，风险是人类生存和发展的伴随物。但是，在当代，风险之于社会的意义与此前的时代是完全不同的：

一方面，现代社会风险的范围、规模以及复合程度都有了前所未有的变化，这表现在：

其一，从风险的规模和范围来看，在过去，局部的、区域的风险占主导地位，因而一般只对局部的或个别的主体产生影响；但在全球化的背景下，风险在全球范围内展开，从而对整个人类共同利益形成威胁。这一方面是因为全球化大大增加了风险的来源，对于一个国家或地区来说，风险源的增加可以通过输入、卷入和诱发等方式产生；另一方面，全球化放大了风险的影响和潜在后果，因为相互依存度的加深提高了风险后果承担者的数量，正如吉登斯所说，“较多的相互依赖，上至全球化的独立系统，意味着在作为一个整体而影响到那些系统的不幸事件，在发生时就会有更大的易受伤害性”。

其二，从风险的程度来看，现代社会风险的潜在后果将是不可计算的。核事故、化学产品风险、基因工程风险、生态灾难的危害将超出以往任何时代人们的想象力，从而对整个人类的生存和发展形成严重的威胁。“工业社会的社会机制己经面临着历史上前所未有的一种可能性，即一项决策可能会毁灭我们人类赖以生存的这颗行星上的所有生命。仅这一点就足以说明，当今时代己经与我们人类历史上所经历的各个时代都有着根本的区别”。

其三，从风险的复合程度来看，现代社会中风险的构成及其后果趋于高度复合化和复杂化：从自然风险转向人为风险；从个别风险、区域风险转向全球性风险；从物质利益风险转向文化风险、道德风险、理论风险等非物质风险；从单一风险后果转向多重风险后果；从单一风险主体转向多重风险主体等等。

另一方面，现代社会的风险基本上都与人的活动有关。在现代社会，人类本身已经成为风险的根本来源：人类的活动可能带来风险或者加重自然界本身具有的风险，如人的流动导致SARS和禽流感的扩散。与此同时，很多制度，如股票市场，为冒险提供了激励，也有很多制度为安全提供庇护，但是两种制度都可能运转失灵，从而带来“制度化”的风险和风险的“制度化”。对此，英国学者吉登斯认为，在之前的社会，人们所担心的是外部风险，即来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性带来的风险；而在当代社会，被制造出来的风险占据了主导地位。正是由于这种风险来源的转变，才标志着人类社会进入了风险社会。风险社会存在于自然结束之后，所谓自然结束并不是指物质世界或物理过程不再存在，而是指我们周围的物质环境没有什么方面不受人类干扰的某种方式的影响。因此，在现代社会，风险无处不在、无时不在；风险不仅来源于人类社会之外，更来源于我们作为集体或者个人做出的每一个决定、每种选择以及每次行动。可以说，在现代风险社会，我们除了冒险别无选择。

正是由于现代社会风险的这些特征，风险自担的自由主义原理受到了极大的挑战，运用公共选择弥补个人防范风险能力的不足成一种广泛的要求，这种转变的必要性可以从以下几个方面得到确认：

其一，从现代社会风险的范围、规模以及复合程度来看，现代社会风险的特征已经使积极风险观念受到了很大的挑战：首先，风险影响的范围已经不限于局部的、区域的，而往往在整个国家，甚至世界范围内扩散。因此，单个个体的行为可能引发整个社会系统的风险，这样的风险已经无法单纯的视为个体选择的附随物，而需要通过集体的行动来解决。其次，从风险的程度来看，一些风险发生的概率虽小，但是一旦发生，将给整个人类的生存和发展造成严重威胁。对于这种风险，单个个体的选择难以做到理性，也无力进行控制，必须通过国家权力的运行来进行风险消减。最后，由于现代社会风险的复合程度大大提高，这导致个体很难确切的理解自己的选择所引发的后果。而且，导致最终损害的风险不仅仅源于个体自身的行为，更源于其他人的行为，属于外力强加的风险。所有这些都给将风险的选择和承担视为个人自治领域的观念带来巨大的挑战。

其二，在工业社会以前的社会生活中，主要的风险来自自然灾害，由于它来自于人类社会以外的力量，人们把其当作命中注定，将其归结为神明的力量或者理所当然地存在着的世界。当风险真正转化为现实的时候，尽管遭受风险的人群可能有无数的指责甚至怨恨，但他无法，至少无法直接，将其归咎于社会与政府。但在现代社会，风险来源于社会活动使得要求人们自己对后果承担责任失去了正当性，因为单个个体已经无从回避社会活动带来的风险。由此，工业化时期以后，当面临巨大风险时，人们不会去怨责虚无缥缈的神灵上帝，而是可能向作出风险决策的专家组织、经济集团或政治派别倾泻其满腔怨气，“传统社会向现代社会的转变因此是‘归咎习惯’的转变，这就意味着危机或危害或不幸的根源不再由天命来负担，不再由神意来担保”，而是由社会秩序来负担和担保。

（三）国家职能的变迁与集体安全的强调

风险社会的特质表明基于自由主义原理的风险观已经不能适应现实，客观现实和社会心理均要求国家扩大干预的范围，国家的安全保障职责从关心现状、保护或重建一个不受干扰的状态为己任，发展到以未来为目标全面型塑社会。

配合这一趋势，法律亦寻求将风险规制任务完成的绩效置于宪法监督之下，强化政府的安全保障职责，这一变化突出地反应在对基本权利认识的变化上：传统的基本权利观念视基本权利为防止国家公权力侵犯的“防卫权”，只有在必要的情况下，国家才“可以”动用公权力来限制基本权利；而基本权利保护理论将基本权利当作一个宪法的保障委托，使国家有义务通过积极的行动去完成委托。亦即，国家不仅仅“可以”干预风险，而且有“义务”干预风险，即国家负有保障基本权利的义务。

一些更加激进的观点甚至认为，国家的安全保护义务不仅是一种客观的规范，还赋予人民相应的请求权。这种请求权可以使公民超越法律的层次，直接运用宪法上的基本人权来攻击某些活动，法院也可以不必以法律存在为前提，直接裁决。

安全、免于恐惧是否构成基本权利或可争论，但要求政府承担更多安全保障职责，对社会活动进行谨慎规划已经成为一种明显的趋势。这种趋势已经在相当程度上修正了自由主义影响下的国家观：国家与个人不再简单地被视为对抗的两极，法律的功能也不再仅仅是约束国家权力以保障个人自由，而是在一定程度上承担督促国家积极作为，提供集体安全的职能。因为既然一个社会产生了那么多的安全风险，以至于只能通过大大扩展监视机构才能保护受到威胁的基本权利的价值。那么法律显然有义务督促政府提供健全的公共产品来克服科学技术引发的风险，应付集体性的危险情况。“随着对政府的保护责任的宪法监督，导致把法治国建设成、武装成一个‘安全保障国家”。

二、风险控制：从个人责任到行政性规制

风险社会要求国家广泛的干预风险，但是，由于现代风险社会的特质，导致了传统的民事、刑事法律控制难以承担规制风险的主要责任，行政性的风险规制活动广泛兴起。

（一）通过个人责任控制风险的缺陷

预防危害，保障安全一直是法律的重要功能。在大规模行政性风险规制兴起之前，侵权法和刑法承担了相应的风险控制功能：侵权行为法通过规定不法侵害他人权益的行为应当承担赔偿责任，确定行为人应遵行的规范，并使用损害赔偿吓阻侵害行为，从而具有一定程度的预防功能；而刑法在坚守个人的可谴责性作为责任条件之要求、为报应与谴责而惩罚的同时，客观上也将一套兼具谴责与惩罚的体系制度化为社会控制的手段，实现规制风险，预防损害的目的。

侵权行为法和刑法的风险控制功能，均着眼于通过个人责任的认定，来警示或者震慑其他社会成员，从而实现集体性的安全。然而，为确保对每个个案都实现正义，法院需要花费大量的成本来认定当事人的主观可归责性、因果关系等问题，从而表现出低效率性。而且，这种低效率又由于现代社会风险的特质而呈现更趋难解的态势：首先，现代社会风险的系统性、广泛性和复合性，导致行为的当事人很难认识到其行为的意义和影响，也导致个人主观可谴责性难以认定；其次，风险影响的广泛性导致损害难以认定，化学污染、核辐射和转基因生物等可能引发的危害，超越了人类当前的认识能力；第三，风险的系统性和复杂性，导致致害行为与损害之间的因果关系难以认定。

以汶川地震后建筑物毁损导致损害的追责过程为例。地震中，房屋大面积倒塌，其中，校舍等公共设施的建筑质量问题更是引起了广泛的关注，参与汶川地震灾损评估的专家也承认，可能存在一些建筑上的问题。但是，在实践中，责任追究难以开展。对此，作者于2008年7月20日至31日前往地震灾区进行调研时，和一些法官、检察官以及公安干警的访谈中了解到了一些原因：

其一，大量建筑物的毁损是由于地震烈度超过了抗震设防标准、房屋设计不合规范、施工不符合标准，业主私自改建等多种原因共同导致的。其中，哪些是主要原因，满足法律上认定责任的因果关系标准，难以判断。对此，虽然可以通过科学鉴定来解决，但需要花费大量的成本和时间，而且由于建设工程毁损数量巨大，很难按照普通程序展开。一位检察官提到：

目前由于造成基础设施及其他建设工程毁损的数量极大，且造成毁损的原因极其复杂，通常情况下难以划分并认定责任，其进入刑事诉讼程序而追究相关人员刑事责任的条件相对比较困难。

其二，建筑工程涉及多个环节，责任的判断涉及面广，难以妥善认定。有官员指出：

灾民对商品房的建筑质量和政府机构的立项、规划、施工监管、质量监督等提出了质疑，部分灾民对政府机构过去的行政行为存在不满情绪，目前难以进入法律程序。

其三，多种因素、多个环节导致了损害，无论法院判决谁来承担责任，都难以有效说服各方接受，对此，一位法官提到：

地震灾害中引起的这些法律争议和法律问题，稍处理不慎，极易激化矛盾，引起社会的连锁反应，从而给灾区的社会秩序和社会稳定造成严重后果。地震灾害带来的风险和造成的损失，按照常态下的归责原则，单让某一个社会主体来承担，都会造成极不公平的现象。因此，对这些法律纠纷的处理，不仅仅是一个法律问题，更是一个政治问题和利益平衡问题，必将牵涉到社会的方方面面，需要动用社会各方面的资源来共同面对，协同解决。

另外一位法官更是明确指出，在巨灾情况下，法院暂时不适宜处理该类问题：

此类敏感问题在理论和法律上虽具有可诉性，但如司法介入会产生诸多司法难题，存在很多不确定因素，其后果法院难以承受，因此，在此类问题上，尚需上级法院进行相应的宣传和舆论引导，促进此类纠纷的化解。

由此可见，一方面，对于房屋倒塌责任的追究由于可能涉及的责任主体众多，导致致害原因无法准确的判断，加之法不责众的世故人情和政治考量，使得那些必须承担责任的人得以逃避责任，形成贝克所称的“有组织的不负责”。而且，政府、法院、检察院等各种复杂的公共机构和繁锁的程序安排更加剧了这种不负责，“第一次现代化所提出的用以明确责任和分摊费用的一切方法手段，如今在风险全球化的情况下将会导致完全相反的结果，即人们可以向一个又一个主管机构求助并要求它们负责，而这些机构则会为自己开脱，并说‘我们与此毫无关系’，或者‘我们在这个过程中只是一个次要的参与者’。在这种过程中，是根本无法查明谁该负责的”。

（二）风险社会责任原理的变迁及其隐忧

面对这些缺陷，侵权行为法和刑法也都试图通过自身的调适，来寻找风险社会的责任逻辑：

就侵权法而言，传统侵权法归责原则一般是过错责任原则。但是，工业化的深入所带来的风险的加剧，如工伤事故的剧增，使得过错责任难以有效地回应社会正义的要求，也无法有效地矫治风险，引发了广泛的批评。例如，在美国，有学者批评“仅仅有关的数字，就表明必须修改普通法的有过失归由法律向受害人提供补救，无过失则由慈善机关向受害人提供救济的制度”。这些批评最终促成了法律的变革，导致了以严格责任为基础的工人赔偿制度的兴起，而严格责任也逐渐在各国侵权法中占据了重要的地位。

就刑法而言，在风险社会形成之后，国家为了系统使用刑法达到控制风险的政治目标，也通过对罪责原则、法益保护原则以及抽象危险犯类型的改革，增进刑法一般预防的功能。由此，刑法不再为报应与谴责而惩罚，而主要为控制风险进行威慑。有学者认为，正是威慑促成行为主义进路对现代刑法的掌控，最终使精神状态在刑法中的作用日渐减少。为了使刑法能够达到控制风险的目的，一方面，立法者在刑事立法时倚重一些技术，促使刑法体系从惩罚向威慑的转型，这些制度技术主要包括：立法拟制、推定、行为的拓展、犯罪标准的迁移、责任范围与形式的扩张、构成要素的增减、因果关系准则的创新、法定量刑情节的设置等等；另一方面，法官将控制风险的公共政策作为刑法的解释工具，法官关于惩罚必要性的判断也日益受控制风险的公共政策的影响。

但是，这种变迁也引发了大量的担忧：过度的强调侵权行为法和刑法控制风险的功能，将可能导致其个人正义实现功能受到伤害，陷入使个人沦为社会控制工具的困境。就侵权责任法而言，有学者即主张，严格责任将导致个人自治理念受到冲击，民事侵权责任的基础应当回归过错责任原则；就刑事责任而言，强调刑罚规制风险的工具作用，还可能导致刑法适用的泛滥和频繁突破刑事责任的基本原则等国家权力滥用的风险。一个明显的事例是，成都孙伟铭案一审判决所引发的广泛争论。孙伟铭因无证且醉酒驾驶，酿下4死1伤的惨剧，一审法院以危险方法危害公共安全罪判处死刑。孙伟铭本身并无严重的反社会特征，仅因造成严重后果和治理酒后驾车的震慑需要考虑采用死刑，难免陷入将刑罚滥用的质疑。

实际上，由于现代社会风险的特质，传统法律制度以归责为取向的调控方式，其正当性本身就值得怀疑。因为风险具有不确定性，人类的认知无法完全理解。在众多涉及风险的活动中，决策都可能面临理性无法解决的冲突。例如，转基因农业技术的使用可能会带来无法弥补的损害，但不使用也可能带来无法解决饥饿问题等严重影响。因此，正如德国学者考夫曼所主张的，在现代风险社会，由于社会生活的复杂性，人类必须冒险行事，对于冒险可能带来的后果，人们无法评价其先前行为的是非对错，因此宽容是现代社会的伦理要求之一。

（三）行政性风险规制活动的兴起

侵权行为法和刑法控制风险的功能难以回应风险社会的巨大挑战，与此同时，行政性的风险规制活动迅速兴起（risk regulation）。

所谓风险规制即设立专业的行政机构，对可能造成公共危害的风险进行评估和监测，并通过制定规则、监督执行等法律手段来消除或者减轻风险。现代社会，起，几乎所有国家都试图通过理性设计的正式法规、组织有序的官僚系统来防范、消减社会生活中的风险，从而形成了环境保护、食品药品监督、卫生防疫、自然灾害的预防、交通管理、工程管理等庞大的行政管理领域。这些发展最终使风险规制（risk regulation）成为一个极其庞大的活动领域，并成为发达国家公共治理活动的核心话题之一。这种变迁在主要资本主义国家历经几波运动而达致高潮：首先，上世纪初开始，工业化深入导致职业健康和安全、产品质量等问题日益严重，引发了针对职业健康和安全、产品安全的广泛规制；随后，上世纪七十年代左右兴起的环保运动逐渐促使公众意识到现代科技、自然与风险之间的关系，最终形成了要求政府保障公众获得清洁的空气、干净的水等环境利益的巨大压力，有力地推动了风险规制活动的拓展；然后，本世纪，随着气候变暖、甲型流感肆虐，风险的全球治理亦发展成一种明显的趋势。

在我国，以“风险”为规制对象的活动也迅速发展，并形成了非常庞大的体系。例如，为防止或减轻自然灾害风险，我国制定了《防洪法》、《防沙治沙法》、《防震减灾法》；为防止事故灾难，制定了《安全生产法》、《消防法》、《海上交通安全法》、《环境保护法》；为治理环境污染，制定了《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》、《野生动物保护法》；为控制公共卫生风险，制定了《传染病防治法》、《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》、《国境卫生检疫法》、《食品卫生法》（后被《食品安全法》取代），等等。

通过这些法律，国家建立起了庞大的风险规制体系。这个体系拥有各种专业性的风险规制机构，例如，卫生部门、环境保护部门、地震部门、食品药品监督部门、质量监督部门、检验检疫部门等等，这些部门又通过制定规章等手段，创设各种规则，并通过各种具体的措施，例如发布命令、制定标准、行政指导、经济激励、行政许可、信息披露、保险机制等等来消除、控制风险。以食品质量安全领域的监管为例，相关部门颁布了大量的规章，例如，《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》、《工业产品生产许可证管理条例实施办法》、《食品卫生许可证管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《进出境肉类产品检验检疫管理办法》、《进出境水产品检验检疫管理办法》、《流通领域食品安全管理办法》、《农产品产地安全管理办法》、《农产品包装和标识管理办法》和《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》等。通过这些规章以及相应的法律法规，行政机关建立了系统的食品质量风险规制制度，包括食品质量安全市场准入制度、食品召回制度、食品质量安全标准体系、食品认证认可体系、食品质量安全检验检测体系等等。

（四）兴衰的背后：从个人责任转向集体性治理

侵权行为法、刑法控制风险的功能不足，从根源而言，源于这两种制度的设计目的的核心在于就个人实现正义，而非完成集体性的治理任务：民事侵权法最主要的在于提供个案救济填补损害，其次实现归咎过错的制裁正义，而刑法则主要为实现对反社会行为的制裁正义；只有当这些针对个人的正义实现之后，两种制度才间接性的具备防止社会其他成员发生同类侵害再次发生的预防机能。相反，行政性的规制本身就是为了社会的整体正义而设计，其手段更符合大规模人群治理的需要。这突出表现在：

其一，通过个人责任来治理社会风险，本身只是一种间接控制的策略。虽然人们可以乐观地认为通过对犯罪行为追惩、对民事侵权行为课以赔偿可以收到一般预防的效果，但实际上，这只能收到间接防止风险的效果。一方面，行为人是否知悉法律的存在或认识其行为的危害性将极大地影响预防功能的实现，而且行为人纵有此种认识时有时也难改变其行为，难免错估危害发生的可能性，低估损害赔偿责任的严重性而怠于防范。另一方面，由于现代风险的潜在后果是不可计算的，有可能一次事故就对社会造成极其严重的威胁。例如，2008年9月爆发的“三鹿牌婴幼儿配方奶粉”重大食品安全事故。对于这类事件，行为者的在这类事件中，通过事后责任追究的机制来警示和预防未来的风险，显然代价过于巨大，而且责任者也无能力承担如此严重的后果。

相反，行政性的规制则是一种直接的控制，故而更能实现社会的整体安全。行政规制并非通过一部法律，从而交由社会主体自我遵守那样简单，它通过制定规则、监督与检查、执行与制裁，而对风险进行持续、集中控制。这种全方位的直接监控显然比仅仅在事后进行补救或者制裁更为有效。

其二，民事、刑事法律制度的设计均着眼于判定个人行为在损害发生中的作用，从而确保对个人的制裁是符合正义要求的。但这样的方案适用于大规模人群的治理时，却显得成本巨大。

以因果关系为例，从科学而言，判断某种物质或者活动与某种损害之间的关系有两种基本方法：发现该活动或者物质与相关后果之间的科学联系，即相关现象背后的自然规律；或者通过提出一定的科学假说，并透过实验进行验证，通过统计数据来分析实验所得结果的意义。前者需要依赖科学的进步发现自然规律，并将更多的现象纳入特定因果自然律的适用范畴，因而更加困难；而后者并不执着于深层定律的探究，而只需要掌握几率证据所认可的假说，便可以掌握实用性的知识，从而越来越受到自然科学界的广泛运用。

几率证据在风险的行政规制中可以得到广泛性的运用，并且不产生合法性的问题：因为行政规制的目的是为了实现社会整体的安全，因此，如果有实验证据表明，某种物质作用于人体的时候，50%以上的被观察者（甚至更少）的人会产生损害，行政机关即可以为了社会整体的需要而对该物质进行规制，这也被证明是从大规模人口治理角度进行危害控制的最佳途径。但是，这种几率证据在认定使用者个人的民事或者刑事责任的时候，却面临疑问：因为，即使就社会整体而言，该物质有超过一半的几率会导致损害，也并不意味着在这个独立的个案中受害者的损害是该物质的使用导致的。对此，有学者有过一个最佳的描述：

一个小镇中仅有两家出租车公司，蓝公司旗下有三辆蓝色出租车，黄公司旗下有一辆黄色出租车。某天深夜发生车祸，肇事出租车司机逃逸。但受害者未能辨认出车号或车身颜色，受害者提出诉讼，并提出，他有75%的几率是遭蓝公司出租车撞到，因此，应当由蓝公司负责赔偿。如果法院认定负有举证责任的一方已经提出超过50%可信度的证据证明待证事实，显然不合理。因为，原告实际上证明的是，在一个长时间的观察中，75%的出租车车祸是由蓝公司引起的，但对于这个真正的个案，原告并没有提出有优势的证据证明是蓝公司所为。

因此，为了确保对个人施加的责任是正义的，除了需要证明一般意义上的因果关系外，还需要证明具有个别的因果关系，从社会整体风险控制的角度而言，这样的证明成本显然过于高昂。

三、风险规制兴起对传统行政法原理的挑战

（一）自由主义的行政法原理

当下行政法学的原理发轫于自由法治国时代，彼时的政府更多地担当“守夜人”的角色，而不过多地参与社会生活的塑造过程。这个时期，法律议论的焦点是通过法律的确定性以制约绝对主义的国家权力。在行政领域，则主要讨论如何使行政权力的发动和运行，遵守严格的规则之治，以确保个人自由免遭行政权的不当侵蚀。为落实这一确保公民自由的思想，行政法有两项重要的制度安排，即法律保留原则与比例原则：

法律保留原则主要照眼于规范行政权力发动的原因，根据该原则，行政机关只有取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。法律保留原则源于法治国家的原则，法治国家原则要求公民之间、国家与公民之间以及国家内部领域的关系均受法律调整，其标志是所有国家权力及其行使均受法律的约束。因此，要求行政机关取得授权方可行使权力，使得行政活动受到法律的调整，行政活动得以确定，公民亦可以预见和测度行政活动。

比例原则着眼于行政权力的具体行使规则，要求行政机关取得法律授权而采取行为之时，除了要符合已经明定的法律规范的要求，即满足法律优先之外，对于具有裁量空间的行为，其行使也必须符合实质的正义要求。根据通常的理解，比例原则主要包含三方面的要求：1.妥当性，即所采取的措施可以实现所追求的目的；2.必要性，即除采取的措施之外，没有其他给关系人或者公众造成更少损害的适当措施；3.相称性，即采取的必要措施与其追求的结果之间并非不成比例。比例原则的要义在于，对于行政获得授权而采取的行为，其干涉也需要遵守一定的限度，以防止过度侵犯个体的自由。

这些制度安排均发源于自由法治国时代，当时的行政权范围有限，主要限于维护社会秩序，行政法的核心目的也在于保障行政权力对个人自由的干涉符合正义的原理。但是，风险规制任务的广泛兴起已经引起了行政特征的显著变化。对此，德国行政法学者施托贝尔甚至认为，公共行政的重心已经经历了从秩序行政到给付行政、从直接给付行政到间接给付行政的转变；而在当代社会，如何防范政治、经济、社会等方面的潜在危险，有效应对危机，为公民提供安全的生活条件，成为国家的核心任务，行政的任务也从给付行政向风险行政转变。发源于自由法治国时代的构造，能否有效的承担起为促进规制活动法治化的任务，已经面临深刻的质疑。

（二）面向未来的规制与法律保留原则虚置

对风险的规制不再是针对一个具体的、正在面临的违法现象，而是要预见可能造成破坏的根源，政府干预范围实际上迅速扩张。这种扩张导致通过法律保留原则以确保干预的确定性的思路已经难以为继。

在秩序行政时代，行政活动主要是对已经发生的违法行为已经反应，法律可以列举出一些事实作为政府干预的条件，并确定可以运用的措施，从而通过法律保留原则来驯化行政权。但是，风险规制活动是面向未来、面上铺开的，它涉及的公民之间和群体之间的关系，也表现出高度的复杂性、情景依赖性和不确定性，以至于它无法在事先的想象中被充分认识，也无法事后在规范上加以最后确定。

实际上，由于这种面向未来规制的特殊性，立法机关不得不通过概括性的授权，赋予行政机关大量的自由空间以根据具体风险的特点形成规制政策，从而导致法律保留原则在事实上难以发挥作用：

首先，对哪些风险进行规制、如何规制、规制到什么程度等等问题具有非常深刻的政治和社会含义。立法机关可以给出一些指导性的原则，但是，如何在一些特定的事项上妥善平衡公众对自由与安全的需要，立法机关却无能为力。毕竟每类风险、每类风险下的亚类型、甚至每个个案都有不同的特点，需要授权其他机关具体解决，由于司法具有被动性、个案裁决性，过度稳定，最能承担这项任务的非行政机关莫属。

其次，风险规制需要收集和分析大量的信息，而这方面立法机关无论从组织结构还是程序上都无法做到。只能通过授权行政机关来解决。而且，风险规制需要借助大量的专业知识，为了找到更好地实现控制风险的规制方式，也可能需要反复不断的试验，这样行政机关所具备的持续关注某一领域的特点恰恰能够更好地回应风险问题提出的挑战。

最后，风险问题具备深刻的社会含义，对风险的规范也需要保持与公众、受到规制影响的企业持续的沟通，从而能够随着情况的变化，在充分讨论的基础上，形成更加符合社会需求的政策。

通过授予行政机关大量的裁量权以认定风险、形成政策，风险规制的任务实际上从对法律规定的违法情况的纠正，扩展到避免所有行政机关认为是不受欢迎的情况，每个人也因此不再能确定的法律规则与国家保持距离。

（三）面向未知的规制与比例原则适用的困境

比例原则要求决策者在管理目标和管理手段之间进行妥善的衡量。在衡量过程中，决策者首先需要对相应的证据进行分析，判断事实是什么，并在此基础上进行决策，选择相应的规制手段，从而证明其规制手段与法律要求的规制目的间具备实质的正当联系。

根据比例原则，如果行政机关意图对可能引发损害的行为或者物质进行规制，应当尽可能对危险状态做肯定掌握及分析诊断，对将来发展的可能性状态作预测。而且，这种预测不能使、是凭空的想象，而需要基于确认的事实和可比照的类似案件的经验，对未来事态的发展做出相当确信的预测。为了证成其规制手段选择符合比例原则，这种确信至少应当涵盖两个方面，即损害发生的概率和损害程度的大小。

然而，现代社会的风险规制是典型的“面向未知而决策” （decision making in the face of uncertainty）的特征，存有大量的不确定性：可能的损害规模有多大？损害发生的概率有多大？往往均处于不确定的状态。这从根本上源于面对未来进行规制时所显现的人类理性的局限性：人们不可能就行为的对未来的影响做出准确的预测――我们不知道那些我们不知道的。因此，如果严格按照比例原则的要求，将阻碍行政采取相应行为进行规制。

以当下引发大量争论的面粉增白剂为例，面粉增白剂的安全性一直颇受争议，但是，迄今没有确切证据证明面粉中合理添加过氧化苯甲酰对人体有危害，相反，面粉增白剂有提高小麦出粉率、减少面粉霉变等好处。2011年3月1日，卫生部等六部门公告要求，要求自2011年5月1日起，禁止生产、在面粉中添加面粉增白剂，其理由为，安全性未得到证实，且技术上已经没有必要。该公告亦未指出有科学证据表明面粉增白剂对人体有害。因此，若严格依照比例原则，卫生部门禁止使用的规定将可能被认定为违法。

类似的问题在风险规制领域广泛存在：转基因食品是否会给人体健康和生态环境带来毁灭性的破坏？禽流感否最终会演化为人与人之间大范围的传播？气候变化将如何影响我们的生活？这些均存在科学上的巨大争论，如果严格适用比例原则，则过度束缚行政机关，影响其回应公众安全需求的能力。

为此，在风险规制领域，特别是在一些可能引发严重损害的风险领域，比例原则的适用具有软化的趋势。其明显的趋势是风险预防原则（Precautionary principle）的兴起。这项原则发源于德国环境法，目前已经产生了广泛的国际影响，其运用也不再局限于环境法领域。其经典表述为《里约环境与发展宣言》的原则性规定，“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛使用预防原则；遇有严重的或者不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。这

一原则在我国正式法律文件中尚未有明确表述，但实践中，政府大量风险控制措施均是出于谨慎预防的考虑，而在科学证据尚未证实危害的大小情况下采取，上述禁止面粉增白剂的措施如此，而在2009年采取的控制甲型流感的措施也是如此。

客观而言，风险预防原则所体现的“不确定性不能作为阻碍干预风险的理由”的思想，符合现代风险社会政府功能定位的客观需要。但是，对于风险预防原则而言，一个根本的问题在于不确定性自身也无法作为政府规制的合法性基础。风险预防原则授权政府在没有结论性证据的情况下，就采取措施来预防风险的发生，这必然导致措施与目的之间的实质性关系难以证成，从而给比例原则的适用带来重重困难。

四、寻找风险社会的法理学：代结论

对风险的规制，体现着人类控制未来的野心，也意味着人类在不确定中寻求安全的努力。这一努力有社会心理的强大支持，毕竟，当人类随着工业文明而初步获得了繁荣之后，社会可能更加不愿失去已经取得的物质、精神的成果。人们更加希望可以安定地、自我控制地生活，而不愿意在突发事件的爆发中，应接不暇，苦苦求活。

作为回应，法律亦寻求增加控制风险的功能。然而，即使经过原理的转型，传统侵权行为法和刑法也需要首先完成其认定个人责任，以就个案实现公正的核心任务，从而无力在提供集体安全方面承担更大的责任，行政性的风险规制活动因而迅速兴起。

但是，传统行政法学的原理亦是按照自由主义的原理设计，确保对个体的干预符合正义的需求。而风险规制客观上要求，授权政府根据情况需要制定灵活的规制政策，并允许政府在尚存有大量不确定性的情况下即实施干预。

这意味着，传统行政法学原理所主张的以确保干预的确定性和有限性为主要思路的法治化方案，面对风险规制的现实，已经存在某种程度的力不从心。因此，结合风险规制活动的特点，探寻驯化行政权的切实可行的方案，将成为今天行政法学的重要任务。

实际上，风险规制活动法治化面临的基本挑战是：面对未知的情形，我们无法借助通过既有经验积累形成的确定规则来论证当下的决策。因此，采取一种程序主义的进路，确保行政机关对当下科学知识和不同社会群体的需求进行充分的考量，进而审慎地做出决定，并使政策根据知识的增进不断反思调整，可以成为一个可以考虑的方向。

这要求有妥善的程序设计确保公共行政官员将有关风险的争论和问题向公众充分披露，引导他们仔细审议，为社区的未来作出审慎的决策。当然，这种设计可能是复杂，它必须妥善的处理科学知识和民主抉择两个基本的方面：一方面，从客观的信息而言，风险规制是基于科学预测的管理，需要专业的知识；另一方面，从主观的态度而言，由于生存的文化环境的不同，不同社会群体对自己面临的风险的认知也是不同的。因此，尽管风险具有一定的客观依据，但它必然是通过社会过程形成的，这导致每种社会生活形态都有其自身独特的风险排序。

因而风险规制活动既要考虑风险的客观规律，也要考虑公众的主观认知。而两者可能存在一定的紧张。例如，虽然统计数据表明，飞机飞行事故所造成的死亡率远远低于汽车事故的死亡率。但是，由于人们感觉到对汽车事故的发生他们可以控制，并且即使发生事故也有生还的可能，而在飞行事故中他们无法控制，一旦发生也无路可逃。因此，即使他们知道有关的统计数据，也更倾向于认为相对于汽车，飞机是更有风险的交通工具。

为此，如何设计良好的组织和程序结构来同时容纳科学的精神与民主的抉择，并促使两者良性互动，是未来需要回答的课题。

注释:
乌尔里希•贝克著，何博闻译，：《风险社会》，译林出版社2004年版。
See Robert Baldwin eds, Law and Uncertainty: Risks and Legal Processes, Kluwer Law Intermational. 1997. pp.1-2.
对于可能引发社会安全事件的政治风险以及银行、保险、证券投资领域的商业风险与前者有较大的差异，治理方案亦存在明显的区别，本文不予以探讨。
经济学家奈特曾从经济学上对两者进行了区分，他认为，如果一个经济代理人面对的随机状态可以用某种具体的概率值表示，那么，这种随机状态就称为风险；如果一个经济代理人面对的随机状态不能够（至少在目前条件下还不能）以某种实际的概率值表述出可能产生的结果，这种随即状态则称为不确定性。参见奈特著，安佳译：《风险、不确定性与利润》，商务印书馆2006版，第179-210页。
乌尔里希•贝克等著，路国林译：《自由与资本主义》，浙江人民出版社2001年版，第119页。
安东尼•吉登斯、克里斯多弗•皮尔森著，尹宏毅译：《现代性：吉登斯访谈录》，新华出版社2000年版，第75页。
金融家彼得•L•伯恩斯坦在其畅销书《与天为敌：关于风险的传奇故事》中便尽情抒发了这种乐观，在他的眼中，风险与其说是一种命运，不如说是一种选择，它作为对不确定未来的判断，让“未来服务于现在”彼得•L•伯恩斯坦著，穆瑞年、吴伟、熊学梅译：《与天为敌：风险探索传奇》，机械工业出版社2007年版。
本文所称自由主义，泛指对国家干预持谨慎态度的一种立场。
See Jenny Steele, Risks and legal theory, Hart Publishing. 2004. pp.18-33.
约翰•法比安•维特著，田雷译：《事故共和国――残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构》，上海三联书店2008年版，第22―24页。
杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，载李程伟主编：《公共危机管理：理论与实践探索》中国政法大学出版社，2006年版，第69页。
吉登斯著，赵旭东、方文译：《现代性与自我认同》，三联书店1998年版，第157页。
乌尔里希•贝克：《从工业社会到风险社会（上篇）》，王武龙编译《马克思主义与现实》2003年第3期。
庄友刚：《风险社会理论研究述评》，《哲学动态》2005年第9期。
安东尼•吉登斯著，周红云译：《失控的世界》，江西人民出版社2001版，第22页―23页。
杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，载李程伟主编：《公共危机管理：理论与实践探索》中国政法大学出版社，2006年版，第46页。
贝克在其后续的《世界风险社会》等著作中也详细讨论了风险社会中公共政策、国家基本制度、社会的结构以及国际关系等方面的变革。参见贝克著，吴英姿、孙淑敏译：《世界风险社会》，南京大学出版社，2004 年版。
从经济学上来看，在这种情况下，个体选择的成本不完全由个体来承担，而由社会上的其他主体来承担的，成本具有经济学意义上的“外部性”，因此需要通过政府的规制来进行补偿。参见史蒂芬•布雷耶著，李洪雷、宋华琳、苏苗罕、钟瑞华等译：《规制及其改革》，北京大学出版社2008年版，第34―39页。
对此，美国法学家波斯纳有过详细地论述。See Richard A. Posner, Catastrophe: Risk and Response, Oxford University Press. 2004.
吉登斯甚至认为，那时没有风险的观念 “在任何传统文化中，看来都没有风险的观念。其原因在于，人们把危险当作命中注定。危险要么来自于上帝，要么仅仅来源于人们认为是理所当然地存在着的世界。风险理念与实施控制的抱负，特别是与控制未来的观念密切相关。”安东尼•吉登斯、克里斯多弗•皮尔森著，尹宏毅译：《现代性：吉登斯访谈录》，新华出版社2000年版，第193页。
刘小枫：《现代性社会理论》，上海三联书店，1998年版，第49页。
埃贝哈特•施密特-阿斯曼著，乌尔海希•巴迪斯编选，于安等译：《德国行政法读本》，高等教育出版社2006年版，第53页。
巴杜拉著，陈新民译：《法治国家与人权保障义务》，载陈新民：《法治国公法学原理与实践（下）》，中国政法大学出版社2007年版。
例如，德国学者Rossnagel在关于核能利用的讨论中，提出了“免于恐惧”的自由，该自由和其他个人自由一样是对抗国家的给付请求权。他认为，人类在面对未知或未经实验的科技时，经常是极为无助的，人性尊严受到威胁的可能也是非常大的。所以，对于科技发展可能产生的风险，已达到社会国家原则下的最低生活保障的标准，人民具有主观的请求权。郭淑珍：《科技领域的风险决策之研究――以德国法为中心》，台湾大学法律研究所硕士学位论文，1998年。第68―69页。
哈贝马斯著，童世骏译：《在事实与规范之间――关于法律和民主法治国的商谈理论》，生活•读书•新知三联书店2003版，第535―538页。
王泽鉴：《侵权行为法（第一册）》，中国政法大学出版社2001年版，第10页。
甚至有学者认为刑罚的目的不在报应，而在预防。参见李斯特：《刑法的目的观念》，载邱兴隆主编：《比较刑法(第二卷)》，中国检察出版社2005年版，第360页。
正如贝克所言，在如此复杂的世界里，对引发事件的原因、维度和行为者我们知道什么，又不知道什么？对于这些原因、维度和行为，我们有充分的证据和“证明”来证明因果关系吗？什么算是充分的证据？Barbara Adam, Ulrich Beck, Joost Van Loon, The Risk Society and Beyond: Critical Issues for Social Theory, SAGE Pubulication. 2000. pp.224-225.
截至6月23日，倒塌房屋778. 91万间，损坏房屋2459万间，北川县城、汶川映秀等一些城镇几乎夷为平地。回良玉：《国务院关于四川坟川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况的报告――2008年6月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2008年 05期。
参见杨彬彬、赵何娟等：《校舍忧思录》，《财经》2008年第12期。
国务院新闻办公室网站，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2008/0904/200809/t215245.htm，最后一次访问为2008年12月12日。
2008年7月20日至26日，中国政法大学组织了7月20日至26日，中国政法大学法组织了由刑法、行政法、民商法、经济法、环境保护法等专业的25名法律学者和博士生参加的服务团赴地震灾区调研，作者参加了该次调研，调研过程中，服务团实地考察了都江堰市、绵竹市、北川县等极重灾区；与来自四川省、成都市、德阳市、绵阳市的政法委、法院、检察院、公安机关、司法行政部门、政府法制办、民政部门、环保部门、建设部门、规划部门、律师协会等部门的负责人进行了座谈。调研结束后，作者又返回家乡四川省广元市利州区宝轮镇居住了五天，并进一步了解了相关的情况。
贝克曾以莱茵河上游西岸阿尔滕斯特德小镇居民起诉附近一家大型水晶加工厂一案的审理过程为例进行了精彩的论证。参见乌尔里希•贝克：《从工业社会到风险社会（上篇）》，王武龙编译《马克思主义与现实》2003年第3期。
乌尔里希•贝克等著，路国林译：《自由与资本主义》，浙江人民出版社2001年版，第143页。
伯纳德•施瓦茨著，王军译：《美国法律史》，中国政法大学出版社1990年版，第135―139页。
有关历史过程可参见约翰•法比安•维特著，田雷译：《事故共和国――残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构》，上海三联书店2008年版。
参见胡艳香：《参见外国侵权法中严格责任地位研究――兼论中国的相关问题》，厦门大学博士学位论文，2007年。
有学者也主张通过重新认识传统刑法体系，通过风险刑法的有节制适用，来发挥刑法规范风险的功能。参见贾宇：《风险刑法理论的启示》，《光明日报》2009年2月28日。
波斯纳著，苏力译：《法理学问题》，法律出版社2002年版，第210页。
参见劳东燕：《公共政策与风险社会的刑法》，《中国社会科学》2007年第3期。
参见王卫国：《过错责任原则：第三次勃兴》，中国法制出版社2001年版。
参见劳东燕：《公共政策与风险社会的刑法》，《中国社会科学》2007年第3期。
考夫曼著，刘幸义译：《法律哲学》，法律出版社2004年版，第408―476页。
1906年具有社会主义观念的作家兼记者尤伯顿•辛克莱尔出版了广为流传的纪实小说《丛林》，讲述了美国肉类加工企业普遍存在的造假现象，描述了恐怖的工作环境与惊人的职业危险。催生了1906年《纯净食品药品法》（Pure Food and Drug Act）和联邦食品药品管理局(FDA, Food and Drug Administration)的诞生。辛克莱尔后来评论道：“我原本希望敲醒公众的心灵，却无意间冲击了他们的胃口”转引自约翰•法比安•维特著，田雷译：《事故共和国――残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构》，上海三联书店2008年版，中文版序言第4页。
以美国为例，在二十世纪七十年代左右，国会迅速通过了《濒危物种法》（1969）、《国家环境政策法》（1969）、《空气净化法修正案》（1970）、《联邦杀虫剂、除菌剂及灭鼠剂法》（1972）、《海洋哺乳动物保护法》（1972）、《海洋保护、研究及保护区法》（1972）等多部涉及环境保护的法律。参见凯斯•R•孙斯坦著、师帅译：《风险与理性――安全、法律与环境》，中国政法大学出版社2005年版，第20―22页。
参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的食品质量安全状况（2007年8月•北京）》，国务院公报2007年第28期。
王贵松：《行政裁量收缩论――以危险防止行政为中心》，北京大学博士学位论文，2007年，第57页。
王泽鉴：《侵权行为法（第一册）》，中国政法大学出版社2001年版，第10页。
根据卫生部12月1日通报，截至11月27日8时，全国累计报告因食用三鹿牌奶粉和其他个别问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿29万余人，累计住院患儿共5.19万人，目前仍在住院的患儿有861人，累计收治重症患儿154例。参见http://shipin.people.com.cn/GB/8443906.html。最后一次访问为2009年1月6日。
参见卡洛尔•哈洛，理查德•罗林斯著，杨伟东，李凌波，石红心，晏坤译：《法律与行政》（下卷），商务印书馆2004年版，第557页。
Brad Hill在1965年提出了认定致病因果关系的九个标准，就是通过观察、归纳了解人口疾病分布因子，这一标准已经成为卫生部门从人口治理角度进行疾病控制的权威思想。See Austin Bradford Hill, The Environment and Disease: Association or Causation?, 58 Proceedings of The Royal Society of Medicine 295(1965).
See Chris Miller, Causation in Personal Injury: Legal or Epidemiological Common Sense? 26 Legal Study. 544,553(2006).
哈特穆特•毛雷尔著，高家伟译《行政法学总论》法律出版社2000年版，第104―105页。
发源于德国的比例原则有广泛的影响。哈特穆特•毛雷尔著，高家伟译《行政法学总论》法律出版社2000年版，第239页。其他国家即使没有使用比例原则这样的概念工具，也有类似的原则发挥相应的作用。例如，美国正当程序原则的实体性内容、英国 “韦德内斯伯理不合理原则等都具有相类似的作用，在我国，黑龙江省高级人民法院曾在“汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案，使用比例原则来判断行政行为的合法性，被成为中国比例原则第一案。参见湛中乐：《行政法上的比例原则及其司法运用用――汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案的法律分析》，《行政法学研究》2003年第1期。
汉斯•J•沃尔夫等著，高家伟译：《行政法（第三卷）》，商务印书馆2007年版，中文版前言第3页。施托贝尔在中国也曾就灾难行政与公民责任做过专门演讲。参见斯托贝尔：《灾难行政与公民责任》，载余凌云主编：《警察预警与应急机制》，中国人民大学出版社2007年版，第301页以下。
哈贝马斯认为，对于这种对未来有长远影响的、依赖于预测的、要求自我纠正的活动，法律的规范只能进行部分的调整，并将之与民主过程连接起来。哈贝马斯著，童世骏译：《在事实与规范之间――关于法律和民主法治国的商谈理论》，生活•读书•新知三联书店2003版，第533―535页。
对此有学者经过分析认为，行政机关的特点决定了它的决定往往在同类事项上保持一致，并随时间变化而调整；而司法的判决往往在同类事项上不容易保持一致，并且也往往较为稳定。而在对待风险的问题上前者更为适合。See Matthew C. Stephenson, Legislative Allocation of Delegated Power: Uncertainty, Risk, and the Choice Between Agencies and Courts, 119 Harvard Law Review. 1035. (2006).
这从根本上来说也是授权立法和行政国家崛起的原因，参见威廉•韦德著，徐炳等译：《行政法》中国大百科全书出版社1997年版，第557―567页。
理查德•B•斯图尔特著，沈岿译：《美国行政法的重构》，商务印书馆2002年版，第13―15页。
实际上风险沟通已经成为风险管理领域一个重要的研究范畴。例如，国际风险管理理事会（IRGC）《风险管理白皮书》就将风险沟通作为一个重要的方面。See International risk governance council, White Paper on Risk Governance -Towards an Integrative Approach, p.29. http://www.irgc.org/IMG/pdf/IRGC_WP_No_1_Risk_Governance__reprinted_version_.pdf。最后一次访问为2009年1月16日。
埃贝哈特•施密特-阿斯曼著，乌尔海希•巴迪斯编选，于安等译：《德国行政法读本》，高等教育出版社2006年版，第54页。
郭淑珍：《科技领域的风险决策之研究――以德国法为中心》，台湾大学法律研究所硕士论文，1998年。第23页。
参见陈春生：《行政法上之预测决定与司法审查》，载陈春生著：《行政法之学理与体系》，三民出版社1996年版，第183页。
普鲁士行政法院在1929年的一个判决中就指出，损害程度愈大，所要求发生可能性的几率就愈低；反之，损害程度愈小，可能性的百分比就要加重，学说上称此为“对盖然性的要求与损害程度的反比例原则”。转引自郭淑珍：《科技领域的风险决策之研究――以德国法为中心》，台湾大学法律研究所硕士学位论文，1998年。第25页。
杨猛、李湘宁：《面粉增白剂”争议》，《财经》2011年第2期 。
《卫生部等7部门关于撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙的公告》（2011年 第4号）。http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsjdj/s7891/201103/50787.htm。最后一次访问为2011年
《里约环境与发展宣言》第15条。
具体分析可以参见沈岿：《风险治理决策程序中的科学与民主》，载《行政法论丛》第12卷。
See Frank B. Cross, Paradoxical Perils of the Precautionary Principle, Washington & Lee Law Review, Vol53 1996, p.851.
详细论述参见赵鹏：《风险、不确定性与风险预防原则――一个行政法视角的考察》，载《行政法论丛》第12卷。
李仲轩：《以风险预防为核心之科技立法》，台湾大学法律学研究所硕士论文，2007年，第14页。
这种程序化的进路也有利于解决风险规制中的核心问题，即信息不充分问题，对于风险治理中信息问题的重要性，季卫东教授有过详细的论证。参见季卫东：《依法风险管理论》，《山东社会科学》2001年第1期。
See Reich, Public Administration and Public Deliberation: An Interpretive Essay, 94 Yale Law Journal. 1617. (1990).
See Mary Douglas, Aaron Wildavsky, Risk and Culture: An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers, University of California Press. 1983.
戚建刚教授也认为，在风险社会背景下，专家风险认知模式和公众风险认知模式在风险本质、判断风险严重程度之因素和评价风险之方法等方面都存在较大分歧。参见戚建刚：《风险认知模式及其行政法制之意蕴》，《法学研究》2010年第2期。
据国际民航组织统计，世界民航定期班机失事，每亿客公里近年下降至0.04人。按每百万次飞行发生的有人员死亡的空难事故次数计算，1991年是1.7次，1999年降到1次以下，2000年再次下降到0.85次。按2000年的概率算，117.65万次飞行才发生一次死亡性空难。即有人每天坐一次飞机，要3223年才遇上一次空难。也就是说，相对于汽车、火车、轮船等交通工具的安全性是最高的。转引自闫毅、林辰：《乘飞机很安全遇紧急别慌乱》，《中国民航报》2005年8月22日。
作者简介：赵鹏，首都经济贸易大学法学院讲师，中国政法大学危机管理研究中心兼职研究人员。 文章来源：《交大法学》第二卷 发布时间：2012/1/27