历史上，人民政协对中国的宪政进程做出巨大贡献，现实中，人民政协继续推进中国的宪政进程。60年前召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称“共同纲领”）等法律文件，从而开启新中国宪政建设的序幕，成为新中国宪政史上的第一个重要里程碑。共同纲领规定,“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”。中国人民政治协商会议全体会议在历史上只召开一次，会后最高国家权力就转移到中央人民政府。第一届全体会议后的人民政协，虽然没有再代行全国人人民代表大会的职权，但作为统一战线组织仍然对中国的宪政进程有重要贡献，这主要得益于人民政协的民主监督职能。

人民政协民主监督的内容与时俱进，不断得以发展和完善。1982年宪法第一次以国家根本法的形式对人民政协的性质和作用加以确认，宪法规定“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”有的同志在这次宪法修改草案(讨论稿)征求意见中提出，应写上政协要起“政治协商、民主监督”的作用，这个建议最后没有被采纳。但人民政协要进行民主监督的宪政精神在1982修订的《中国人民政治协商会议章程》（以下简称“政协章程”）中得以体现、落实。根据“长期共存、互相监督”多党合作方针，政协章程赋予人民政协民主监督的职能，但监督对象限于“国家机关和国家机关工作人员”。1989年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》，把民主监督的内容明确为“国家宪法和法律、法规的实施情况，中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况，国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作人员在履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况，参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。” 1994年修订政协章程时吸收上述有关内容,在1982年章程有关内容基础上把民主监督的对象扩大为“国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作”。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》对人民政协监督对象专门作出规定，在政协章程有关内容的基础上增加“参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况”，并明确要求“各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自觉接受民主监督。”实质是自觉把中共的各级组织纳入人民政协的监督范围。将来章程修订时，应根据此对人民政协民主监督的范围加以调整。

对执政党的监督，在相当长时期内是人民政协民主监督的最重要内容。在监督执政党问题上，有关方面还存在顾虑。其实，人民政协监督共产党是有充分正当性的,主要体现为：其一，监督共产党是民主党派的职能，人民政协是多党合作的重要机构。因此，在这种意义上说人民政协可以监督共产党。在20世纪50年代，一些共产党干部对民主党派监督共产党很不理解。对此，周恩来说：“民主党派参加了革命和建设，那么他就有一份功劳，他是人民的一分子，他就有权来说话。” 周恩来对这个问题的解释其实就是依据人民主权原则，人民主权原则在我国宪法第2条得以体现。其二，共产党作为执政党拥有能够影响社会其他主体权利、并可支配公共资源的公权力，属于政治国家的范畴，而人民政协内部拥有工会、妇联等众多社会团体，从国家与社会的关系来说，人民政协自然拥有监督共产党的权利。其三，根据政协章程等有关制度规范，人民政协可以监督作为其组成单位的共产党遵守政协章程和执行政协决议的情况。随着民主政治的发展，政协章程关于监督对象的内容会逐步完善，执政党也会纳入人民政协民主监督的范围。人民政协对执政党的监督，对于推动中国宪政具有非同寻常的意义。 “在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”邓小平等领导人记取“文化大革命”的经验教训，十分重视法制建设，特别强调共产党及党的领导干部要带头守法。在邓小平等领导人法制思想的影响下，1982年宪法在序言中强调，“各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则”。宪法在其正文第5条第四款再次强调，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”第5条第五款指出，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”中共十六大创造性地提出坚持“依法执政”，这是顺应法治国家建设的重大举措。人民政协对共产党的监督，使宪法的上述规定对共产党来说一定程度上不再是自律性要求，也使“依法执政”一定程度上不再是宣示性口号。

权力必须在监督下运行，才能避免滥用和异化。我国宪法第41条确认公民对国家机关和国家工作人员监督的权利，并明确国家机关及其工作人员的相应义务。根据宪法的要求，我国逐步构建起监督制约权力的制度和机制。2004年中共十六届四中全会从加强党的执政能力建设的高度，把“支持和保证政协依照章程开展民主监督”纳入社会主义监督体系。政协的民主监督已经与中国共产党党内的纪律监督、人民代表大会的权力监督、政府的行政监督以及包括新闻媒体在内的社会监督有机结合起来，形成具有中国特色的权力运行的制约和监督体系。人民政协监督对象比较广泛，包括中共党组织及其工作人员、国家机关及其工作人员、民主党派组织，以及参加政协的各人民团体及政协委员。在这些监督对象中，中共组织及其工作人员和国家机关及其工作人员拥有公权力，因而应成为人民政协民主监督的主要内容。

（作者为中央社会主义学院副教授）

 

来源：《人民政协报》，2010年4月7日。

文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/4/8