公安行政审批改革存在的问题及对策研究
关键词：公安行政审批 标准化 第三方评估
近日，中共中央审议通过《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，在深化公安行政管理改革方面，专门提到要深化行政审批制度改革。自国务院行政审批改革领导工作小组于2001年成立以来，行政审批改革的脚步就始终没有停歇。特别是新一届政府更加深刻地认识到行政审批改革对于转变政府职能、简政放权、全面深化改革的重要意义，积极深入推进行政审批改革，先后7次取消和下放行政审批项目。公安行政审批是行政审批的重要组成部分。公安机关作为国家行政机关不可缺少的组成部分，担负着打击违法犯罪、维护社会治安秩序、保护公民人身和财产安全的神圣职责，涉及公安机关的行政审批项目覆盖面广、数量多、种类杂、影响大、与相对人关系密切，多数还涉及公共安全。深化公安行政审批改革，对于提高公安机关管理效能和服务水平，全面深化公安改革都具有重要意义。
一、中央层面的公安行政审批改革
中央层面的公安行政审批改革基本上与国务院行政审批改革相同步，改革的时间节点、改革的内容和方式也与中央政府的改革基本一致。
从改革的数量上看，自2002年以来，国务院11次发文取消下放行政审批项目，共取消行政审批项目2260项，下放行政审批项目369项，调整行政审批项目179项。其中涉及公安机关的行政审批项目取消的有77项，下放的有1项，调整的有1项。取消的公安行政审批项目占整个行政审批取消项目的3.4%，在国务院各部门中也是名列前茅。在11次行政审批改革中，7次涉及公安机关（4次没有涉及到公安机关），多数行政审批改革与公安机关关系密切，说明公安行政审批在整个行政审批改革中地位十分重要。目前，公安部保留的行政审批项目计30项，约占国务院各部门现有行政审批项目（1142项）的2.6%，保留的行政审批项目数量在60个国务院部门中排名第12，其中行政许可29项，非行政许可审批1项。公安部现有行政审批项目涉及的领域主要包括枪支弹药管理、危险物品运输、出入境管理、集会游行示威、大型活动、国籍管理、安全防范技术、出海船舶管理等。
从改革的方式看，行政审批改革主要通过三种途径，分别是取消行政审批项目，把市场能够自行调节的事项交还给市场；改变管理方式、不再作为行政审批、实行自律管理，把社会组织能够自律管理的事项交给社会组织；下放管理层级，把有利于发挥地方政府优势、有利于提高管理效率和方便服务的事项下放给地方政府。从统计来看，涉及公安机关的行政审批项目改革绝大多数采用的都是直接取消方式，下放管理层级和调整管理方式各自用过一次，分别是将因私出入境中介服务机构资格认定（境外就业、留学除外）的审批权下放至省级公安机关，将自动消防系统操作人员上岗证审批转由劳动社会保障部实施。
从改革的内容看，行政审批改革的项目主要涉及经济管理事务、社会管理事务和行政管理事务，通过简政放权、提速增效，将市场能够自发调节、行业组织或中介机构能够自律管理的项目从政府的直接管理中分离出来，取消非行政许可审批，防止部门通过行政审批变相收费。从已取消的涉及到公安机关的行政审批项目来看，主要是娱乐服务场所、特种行业、民用危险爆炸物品的管理领域，公安机关对这些领域进行治安管理主要采用的手段就是前置审批，通过对娱乐场所、特种行业开业前的资格审核、审批来实现预防、发现违法犯罪活动、消除不安全隐患的作用，但实践中，重事前许可、轻事后监管的现象还是比较严重，实际监管的效果并不理想。
二、地方公安行政审批改革探索
相比较于中央，地方的自主性和创新性更强，在国家层面公安行政审批改革的指引下，地方公安行政审批改革也在稳步进行，并且进行了积极的尝试和探索，取得了一些有益的成果。
（一）行政审批标准化
行政审批标准化是行政审批改革在地方层面取得的突破之一。地方政府通过制定不同行业、不同区域的行政许可标准，把原来行政机关内部审批条件格式化、图表化，形成统一的标准和流程图，以此解决原来行政审批条件模糊、流程不透明、暗箱操作的问题，同时也使相对人一目了然，便于提起许可申请。一些地方公安机关在行政审批标准化方面也已经有了成熟的经验，例如，宁波市公安局、苏州市公安局、常州市公安局、杭州市公安局等在行政审批标准化方面已经取得积极的成果。
（二）提升行政审批效率
许多地方公安机关都已经入驻所属行政区的行政服务中心，在行政服务中心中设置专门的公安窗口，将原本分散的公安机关内部的各个机构和职能处室的行政审批放到统一固定的地点进行办理，各审批部门都派驻人员到服务中心，实行一站式审批，节约相对人的申请时间，同时又能够保证发现问题及时现场解决，省去了转送的中间环节。当行政审批事项涉及两个以上部门时，依法建立联合审批运作机制，实行部门会商、会审。例如，宁波为了解决建设项目多头审批的难题，实行了由发改、国土、规划、环保、节能和行政服务中心等部门组成的“6+1”会商机制，以及由前述部门和公安（消防、交警）、人防、气象及水、电、气等单位组成的“9+X”会审机制，组织协调各部门联合审批，实现了审批流程标准化、环节整体化、进度同步化，审批环节从80多个减少到10个，办理时限从300多天压缩到70多天，大大提升了项目审批效率。
（三）公开行政审批事项
阳光是最好的防腐剂，公开是最好的监督。按照建设法治政府和服务型政府的要求，公开权力清单是必然的选择，而在权力清单当中十分重要的就是行政审批权。一些地方公安机关在公开权力清单方面敢于“亮剑”，将行政审批的项目、依据、条件、期限、流程等通过门户网站向社会公示，既方便群众，又接受监督。例如，杭州市公安局在执法规范化建设的过程中就主动公布部门权力清单目录，将市、区两级公安机关所行使的行政许可权与非行政许可审批权的职权名称、实施依据、实施主体都公布在目录当中，接受社会公众的监督。
（四）试行批管分离
行政审批制度的一大弊端就是重事前审批许可、轻事后监督管理。审批职能部门“既是裁判员又是运动员”，审批行为缺乏系统全面的监督制约机制，对审批完成后的执行情况也缺乏必要的事后监督。一些地方公安机关按照决策、执行、监督适当分离的改革方向，在具有行政审批职能的领域，率先试行“批管分离”，在机构设置上实现了职能分离、机构分设、人员分工，不仅解决了职能交叉、权责脱节、互相推诿等的现实问题，同时可铲除审批管理过程中滋生腐败的土壤，形成适应发展需要的行政权力制衡新机制。
（五）创新技术手段
在网络时代和自媒体时代背景下，通过将网络、微信、微博等方式引入到行政审批当中，能够大大提高审批的效率和透明度，方便群众，利于监督。例如，宁波市公安局行政审批处消防、交警、治安、边防等窗口推出“智慧审批”新模式，通过网上电子监察系统，运用网上审批、短信提醒、快递流转等多种新途径，实现了网上提前预审、受理网上流转、办结短信通知、证件快递送达的高效审批流程，使行政审批服务项目办理时限进一步得以压缩，方便了办事企业和群众，审批承诺时间比去年同期提速69.32%，实际办结提速88.24%。
三、公安行政审批改革面临的困境
中央和地方的公安行政审批改革虽然取得了一些积极的成果，但是，在公安行政审批实践当中仍然存在着权力意识过重、程序不规范、监管缺失、承接不足等问题，成为影响公安行政审批改革进一步深化的瓶颈。
（一）合法性仍有缺陷
行政审批包括行政许可和非行政许可审批项目。后者是指由行政机关及具有行政执法权的事业单位或其他组织实施的，除依据法律、法规和国务院决定等确定的行政许可项目外的审批项目。非行政许可审批项目的设定和实施不够规范，不利于激发市场活力、增强发展动力。在《行政许可法》发布之后，非行政许可审批项目虽然经过多次清理整顿，但仍然在各部门存在。目前来看，主要还有两大类，一是属于政府内部管理事务的项目；二是以非行政许可审批名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可项目。非行政许可审批项目在公安行政审批中仍然存在，无论是公安部还是地方各级公安机关，都还有一部分行政审批属于非行政许可审批项目。同时，一些地方性的公安行政审批在设定依据的合法性方面存在缺陷，依据红头文件设定审批的现象仍然存在。
（二）认识存在误区
当前的公安行政审批改革，容易产生一定的误区，认为行政审批项目取消和下放得越多越好，取消和下放行政审批就不能再新设行政许可。笔者不认同这种观点。对于不合法的、违规的行政审批当然越少越好，但是对于合法的、必要的行政许可还是需要保留的。行政审批改革不是要否定行政审批，而是要剔除不合法、不合理的行政审批，优化行政审批对于政府职能履行的功能。对于任何一个国家来讲，一定范围和数量的行政许可还是必要的，其目的在于限制不利于公共利益的行为，防止相对人对权利和自由的滥用。这一理念对于公安行政审批来说尤为重要，作为公安机关，其管理的事项多涉及公共安全、公民的人身安全和财产安全，如果不进行必要的限制和设置一定的条件，势必会对社会治安秩序、公民的人身权和财产权造成损害。因此，公安行政审批改革也应当把握一定的度，不能影响公安机关法定职权的行使。
同时，也不能因为行政审批改革而否定新设行政许可。随着社会的发展和进步，新兴事物不断出现，法律的滞后性也会显现，面对一些新兴事物，如果不对其进行限制就会对公共安全和公共利益造成损害，原有的行政许可项目无法将其纳入其中，此时，就需要通过制定或修改法律法规来新设行政许可。只是要对新设行政许可进行严格的限制，这一点在2013年下发的《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》中已经明确。
此外，部分公安机关领导和民警的权力观念还是重于服务意识，始终认为行政审批取消了，行政权力就不存在了，部门利益就没有了。另一方面，也担心一旦行政审批被取消了，对相对人的管理就没有了抓手，就无法有效进行监管。因此，导致一些地方公安机关想方设法抵制行政审批的取消和下放，即使原有的项目被取消和下放，也会重新另立名目、翻新花样来维系原有的利益格局。由此导致的弊端也很明显：一是行政审批改革阻力会加大；二是可能会出现相对人减负不成反而负担增加的现象；三是行政权力运行的效率得不到提高，服务满意度难以提升。
（三）重审批、轻监管
十八届三中全会提出让“市场在资源配置中起决定性作用”，李克强总理也强调政府要把不该管的坚决放给市场。而我国的市场监管却保持着行政审批与市场监管合为一体的突出特征，以行政审批取代监管的矛盾比较突出，有关部门既管审批又管监管，前置性审批过多不仅压抑市场活力，也无法保证事后监管的有效性。行政审批与监管的关系有点像是“功夫在诗外”，没有强有力的监管，行政审批的放权就很难真正持久。近年来的行政审批改革虽然在前置审批与后续监管方面下了很大气力，也进行了批管分离的尝试和探索，但是，总体而言，重事前审批轻事中、事后监管的弊病还是没有得到彻底的改变。公安行政审批亦是如此。例如，建设工程消防设计审核就属于事前行政审批，根据《消防法》的规定，建设单位只有在该审批通过后才能进行施工，但是该审批只是对设计规划进行形式审查，而对于具体的施工过程，消防部门却很少进行监督监察，这就给违规建设留下了可乘之机。由于缺乏事中和事后监管，许多建筑工程擅自改变消防规划，留下了很多安全隐患，消防通道被堵塞、消防设备设施被破坏的现象较为普遍，很可能导致火灾发生后因无法及时救援而造成严重的人员伤亡和财产损失。
（四）审批程序不规范
完备的程序设计能够规范行政审批流程、提高审批效率、公正审批结果，但是，当前行政审批的程序存在诸多不足，严重影响了行政办事效率和政府公信力。环节与步骤的繁琐拖沓、告诉知情的缺乏或不足、推三阻四或滥设障碍、不平等对待乃至私相授受非法利益等等，在审批项目的办理过程中屡见不鲜。公安行政审批也不例外，2013年10月，中央电视台《焦点访谈》栏目以《证难办、脸难看》为题，报道河北武邑县公安局出入境管理大队工作人员态度粗暴、刁难办证群众的问题，就属于典型的行政审批不规范现象。由于公安机关长期以来忽视对行政审批程序和审批标准的规范，使得部分办事人员养成了一些不良习气，程序意识淡薄，服务意识差，存在私自延长审批期限、拒不告知审批流程、擅自增加审批条件等现象，不但降低了办事效率，增加了群众负担，更是影响了和谐警民关系。
（五）社会组织承接能力不足
根据行政法治原则，对于行政机关来讲，“法无授权不可为，法有规定必须为”，而对于相对人来讲，“法无禁止即可为”。而行政审批改革的目标就是政府只需审批依据法律法规设定的必须的项目，其他的项目则交给市场主体自主决定。行业组织是联系政府和市场主体的纽带，中介机构是市场主体之间的桥梁。行业组织和中介机构是成熟的市场经济必备的要素，具有高效、灵活、自律的特点。行业组织和中介机构能够承载一部分政府的社会管理职能，从而减轻行政管理压力，实现政府职能转变。对于一些通过行业组织自律、中介机构服务能够解决的事项，可以不用设定行政审批。特别是涉及资质认定、检测、检验等项目时，完全可以由行业组织来进行确认和规范。但现实情况是由于我国的行业组织和中介机构起步较晚，发育不健全，部分行业协会垄断化、行政化色彩严重，经费保障不足，社会公信力不高，部分行政审批项目取消后，本应由行业组织和中介机构承接的自律和监管职能并没有实现，导致一些领域的监管出现空白期。
（六）缺乏科学评价机制
当前检验行政审批改革成效的方法多数是通过客观的数据统计来进行的。例如，行政审批取消了多少项，下放了多少项，调整了多少项。从中央到地方，从部门到机构无不如此。从第一次行政审批改革以来，我国已取消和下放2000多项行政审批项目，可以说是成果显著，政府部门更是有“割肉”的感觉，但是，市场和相对人的反映又是如何呢。在媒体的报道当中，多数市场主体和人民群众对如此大规模的行政审批改革感受似乎并不强烈。原因可能有很多，但这从一个侧面也反映出，我们在改革过程中缺乏对过程和结果的科学评价。科学的评价不但能够检验改革的成效，而且能够发现改革中存在的问题，及时进行修正。在公安行政审批改革的过程中，我们也忽视了这一点。过分注重完成政府或上级部门制定的改革目标和任务，而忽视了对行政审批项目保留、取消、下放必要性和可行性的评估，对于改革给市场和相对人带来的影响更是鲜有涉及。即便有所评估，也多侧重于政府部门的自查、自评，缺乏相对人的评价，更缺乏第三方的评估。科学评价机制的缺乏容易使得改革进入唯数据论的误区，重数量、轻质量，不利于相对人共享改革的成果。
四、公安行政审批改革对策
公安行政审批改革应当与我国行政审批改革的整体思路保持一致。改革的核心是简政放权，对于现有的公安行政许可项目，不但要在数量上压缩，更要在实质上实现放权，通过取消和下放，减少中央层面公安机关的行政许可项目，对于能够通过公民自决、市场调节、行业自律和事后监管解决的项目，尽可能予以取消，转由社会组织和中介机构来进行监管。对于非行政许可审批，国务院已经做出统一部署，要求全面取消，不留任何空间和余地。涉及公安机关的非行政许可审批也不例外，要严格按照改革的时间表彻底清除。
（一）用法治理念引领公安行政审批改革
法治理念已经成为党和政府治国理政的基本思维方式。树立法治理念，要用法治思维和法治方式创新政府管理，行政权力的授予、决策、执行、监督都必须符合法律的规定，任何权力的行使都要在法律和制度的框架内运行。公安行政审批作为行政权的组成部分，自然要在法治理念的指引下进行改革和完善，充分发挥法治对于改革的引领和保障的重大作用，解决公安行政审批改革的前提性、正当性与合法性问题。
首先，要建立公安行政审批项目审查制度，对拟取消和下放的行政审批项目，要进行合法性审查和有效性评估，并将其作为依据来决定行政审批项目的存废。
其次，在取消和下放公安行政审批项目时要坚持法治原则，选取的项目必须是已公布的权力清单和行政审批项目清单中的项目；取消下放必须由法定主体依法定权限实施。
再次，针对取消和下放行政审批项目，要有专门的程序规定，规范取消下放的流程，避免取消和下放的乱象。
（二）改革要坚持放管结合
在取消和下放行政审批事项的同时，需要加强和改进政府的监管。审批是一次性的源头管理，监管是长期性的过程管理。公安机关作为维护社会治安秩序、打击违法犯罪活动的专门机关，其权力的行使很大程度上依赖于审批。特别是公安机关的治安管理部门对于特种行业、娱乐场所、大型活动的管理，多数还是依靠行政审批，通过事前的资质、资格审查来提高和限制行业准入，从而实现防范违法犯罪、减少安全隐患的目的。但从实际效果看，单纯的事前审批，效果并不理想。审批通过后不再监管的现象也较为普遍。因此，随着简政放权的进一步深入，治安管理领域的行政审批项目可能会越来越少，这就给我们的事中和事后的监管提出了更高的要求，监管的方式和手段要进行创新，要更多地使用高科技手段、通过大数据、大情报的引入，减少监管对于警力的消耗，用科技提升监管的效果。
（三）公开行政审批权力清单，定期清理行政审批事项
权力清单制度是新时期中国共产党制度建设科学化的重要步骤，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。公开权力清单、摸清家底是深化公安行政审批制度改革的前提和基础。在大力倡导法治政府建设、信息公开的背景下，公安机关虽然也在公开权力清单，但是，权力清单的“含金量”还不够高，行政审批权力还没有做到完全公开，特别是地方公安机关在这方面还需要敞开胸襟，将目前保留的行政许可和非许可审批的数量、名称、属性、设定依据以权力清单的形式公开，接受社会公众的监督。此外，公安机关还要建立行政审批事项的定期清理制度，对于保留、取消、下放以及调整的行政审批事项及时进行清理，定期更新权力清单，以更好地履行审批职责，方便服务群众。
（四）在部门内相对集中行政审批权
公安机关由于管理范围广泛，职责权限众多，内部往往划分为不同的警种，相应的职权都下放到各个警种，行政审批权亦是如此，公安行政审批权散落在治安、户籍、出入境、消防、交警等各警种。对于公安机关来讲，这种内部权力划分能够突出专业性，便于行使职权，提高工作效率。但是，对于相对人申请行政许可而言，却增加了一定的负担，首先，相对人要搞清楚向公安机关的哪个部门、哪个警种去申请；其次，各警种分散办公可能会给相对人增加一定的交通成本；再次，不同警种行政审批的标准和流程也可能会不一致。在各级政府开展相对集中行政审批权的试点下，公安机关也可以尝试在机关内部相对集中行政审批权，设立专门的行政审批部门，将分散在各个警种和科室的行政审批服务职能向一个部门或科室集中，然后将行政审批服务科室向所属行政区政务服务中心集中，在进驻政务中心后，完成对窗口人员的授权。实现“一个窗口受理、一个处室审核、一个领导审批、一个公章办结”，既能够提高效率，方便相对人申请，又能够实现审批和监管的分离。通过内部集中，整合了部门内部的许可权限，有利于提高行政效率，也有利于行政机关强化对许可后的监督检查等职责，而且因为只是机关内部集中，行政部门比较熟悉本部门业务，专业性障碍相对较小。
（五）推广公安行政审批标准化
公安机关相对集中行政审批权，在体制性障碍方面可能有所突破，但是行政审批项目原主管部门和警种审批标准不统一、政策法规相脱节、条件互为前置、部门间信息不对称的问题依然存在。为此，还要在相对集中行政审批权的基础上推行公安行政审批标准化改革。
完善公安行政审批标准化体系应当包括项目设定标准化、审批条件标准化、审批程序标准化、联办机制标准化、窗口服务标准化等。具体来说，应当将涉及公安行政审批项目的准入资格条件格式化，把审批要求、前置条件罗列清楚，把审批程序图表化。涉及公安机关多个警种的行政审批项目，应当按照精简统一的原则，把原有分散的标准统一起来。尽可能做到在公安行政审批标准化模式下，只要相对人符合申请条件，按照审批标准的步骤和要求办理，就一定能通过审批。
（六）完善公安行政审批信息化
公安机关借助自身的业务优势，在信息化建设方面应当说已经走在各行政机关的前列，当前公安机关倡导的“四项建设”其中之一就是基础信息化建设。在公安行政审批改革的过程中，要紧紧依托警务信息化的优势，将信息化技术引入到公安行政审批中，建立公安行政审批网上服务平台和新媒体移动终端，努力实现全程网络审批。以窗口服务和网上服务为载体，以审批信息与资料共享为基础，深化网络平台及业务系统的应用，建立前台综合受理、平台业务整合协同、后台数据资源共享的运行机制，做到数据开放、信息共享和知识管理，方便基层和群众，提高行政审批效能。
（七）引入第三方评估机制
引入第三方评估，是政府管理方式的重大创新。李克强总理说：“政府既要自觉接受人大、人民政协和社会舆论的监督，也要建立第三方评估的常规机制，推动建立决策、执行、监督既相对分开又相互制约的现代行政运行机制，推进职能转变，打造现代政府。”相对于政府的自查和督查，第三方评估具有中立、科学、专业、深入等优势。在简政放权、深化行政审批改革的过程中，国务院委托国家行政学院作为第三方评估机构，就“取消和下放行政审批项目、激发企业和市场活力”政策措施落实情况在全国范围内开展评估，通过评估发现了许多自查和督查难以发现的问题，并提出了科学的整改建议，取得很好的效果。在公安行政审批改革中，也要积极引入第三方评估机制，公安机关可以委托公安院校等科研机构，借助第三方中立的地位、专业的人才、科学的评估方法对公安行政审批改革的实效进行实地评估和检验，从中发现问题，及时纠正。
Study on Problem and Countermeasure of Public Security Administrative Approval Reform
Abstract:The public security administrative approval reform, being as an important part of the entire administrative approval reform, has made much exploration and attempt at the central and local levels, gaining some achievements. Nevertheless, there are still some problems, such as the lack of legitimacy, misunderstandings, the non-standard procedure, the unclear relationship between approving and monitoring, and the lack of scientific evaluation, etc. Therefore, the future public security administrative approval reform should be led by the concept of rule of law in order to set up systems of regular clear up of administrative approval items and related authority list. Meanwhile, concepts of rule of law, standardization and informationization should be introduced in to relatively concentrate the administrative approval authority within the public security organs, and a third party evaluation mechanism should also be introduced in.
Keywords:Public Security Administrative Approval; Standardization; Evaluation by the Third Party
注释:数据统计均来自于中国机构编制网“行政审批制度改革”专栏，http://www.scopsr.gov.cn/xzspzd/.（最后访问时间：2015年5月13日）。
陈新：《宁波市行政审批标准化建设的探索与实践》，载《行政法学研究》2013年第2期，第74页。
《宁波市公安局推出“智慧审批”新模式》，载中国宁波网，http://news.cnnb.com.cn/system/2012/11/30/007547625.shtml.（最后访问时间：2015年2月26日）。
迟福林：《行政审批和市场监管当分离》，载2014年3月8日《新京报》第5版。
薛澜：《行政审批改革的最大难点》，载《人民论坛》2013年9月（上），第58页。
沈岿：《解困行政审批改革的新路径》，载《法学研究》2014年第2期，第23页。
杨小君：《依法深入推进行政审批制度改革》，载《行政管理改革》2014年第12期，第40页。
魏礼群：《继续深入推进行政审批制度改革》，载2014年7月30日《人民日报》第7版。
谢建平：《权力清单制度：国家治理体系和治理能力现代化的制度性回应》，载《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）2014年第6期，第108页。
王敬波：《相对集中行政许可权：行政权力横向配置的试验场》，载《政法论坛》2013年第1期，第174页。
张定安：《全面推进地方政府简政放权和行政审批制度改革的对策建议》，载《中国行政管理》2014年第8期，第20页。 作者简介：王建新，法学博士，中国人民公安大学治安学院。 文章来源：《行政法学研究》2015年第4期。 发布时间：2015/12/30