■新闻背景：

　　乡镇一级政府机构早就到了必须改革的地步，这没有争议；改革应该放开思路，不受传统的体制框架束缚，这也没争议。但是，如果改革的结果是顾此失彼，是在走过去走不通的回头路，那就有待商榷了。

　　据报道，湖北省日前出台了这样一个改革方案：各乡镇将统

一设党委、人大、政府3个领导机构，不再设政协机构，领导机构的主要任务是社会管理和公共服务，其他职能转移到市场或中介组织；党委书记原则上兼任乡镇长，3名党委副书记分别兼任人大主任、纪委书记、常务副乡镇长，其他党委委员兼任副乡镇长、武装部部长、组织宣传委员等职务。此改革有何得失？是否具有标本意义？本期法治时评刊登了两篇文章，对乡镇政权改革进行了初步的探讨。

乡镇改革不能党政不分

岳建国

　　笔者觉得，这项改革努力减人减机构、将某些职能交给市场的做法是正确的，但党委、人大、政府领导交叉兼职的做法是不可取的。因为我国机构改革的首要目的，是让党、政、人大相互之间的权力界限更清晰，分工更明确，能够各司其职并各负其责，而减人应该是它的副产品，因为只有在权力界限明晰的情况下，精简机构和人员才能真正落到实处。

　　乡镇虽小，但既然是设有党委的一级政府，就应该遵循宪法等国家法律规定的机构框架和权力配置方式。当党委的一把手及副职兼任了人大、政府的所有主要职务时，党委和人大、政府的界限立刻模糊，变成三权合一的“党委化”形态，使改革开放以来我们一直努力追求的“党政分开”前功尽弃。

　　这种改革还与基层民主选举制度相冲突：书记担任乡镇长、副书记担任副乡镇长，这只能在官员任命制的前提下才能实现，因为当公众不想选书记们当乡镇长时，他们就当不成，如果采用等额选举的办法硬让他们去当，民主选举就打折扣了！

　　我国宪法设立人大制度是为了反映民意并在此基础上立法，同时监督政府的行政或执法行为，而设立政府则是为了执行法律和具体地服务于公众。试想，当人大、政府的主要领导都由党委一班领导成员兼任时，国家权力机构中相互监督的格局就会被削弱，比如人大主任行使监督乡镇长权力时，实际上是党委的副书记在监督正书记，这能取得理想效果吗？何况目前对一把手的监督本来就非常薄弱。

　　那么，我们就没有办法搞乡镇改革了吗？不。笔者认为，在全国逐渐免除农业税、许多事情可以交给市场去做的背景下，最好的办法是将乡镇一级政府彻底取消。当然，这在目前还不现实，因为这一级中公务员的数量最多，单是消化他们就是个大难题；因此，最现实的做法就是精简不必要的二级机构和冗员，其中包括早已泛滥的副职一族，如只设一个书记、镇长、部长、人大主任等，以后逐步减少公务员数量，直至最后取消这一级。

归政于民才是关键所在

毛飞

　　自1994年实施分税制以来，乡镇改革就一直没有停顿过，似乎也一直没有成功过。令人无比尴尬的是，十几年的乡镇改革历程几乎就是乡镇机构的“膨胀史”―――国务院发展研究中心赵树凯的调查告诉人们

，乡镇机构的数字虽然减少，但人员与财政开支总量却依然呈上升趋势。乡镇改革仿佛走入了沼泽地，前进不易，后退也难。

　　随着农业税在全国范围内淡出历史舞台，本来就捉襟见肘的乡镇财政更加入不敷出，乡镇改革的重要性与紧迫性再一次凸显出来。虽然财政部长金人庆表示中央将拿出150亿财政拨款用于缓解乡镇财政危机，但从长远看，除了“自我消肿”，乡镇改革没有任何捷径可走。

　　摆在我们面前的有三条乡镇改革路径：一是精简机构，乡镇政权除了保留几个核心部门外，其余“七站八所”一类的部门一律撤掉；在予以补偿的前提下，裁减大部分乡镇政府公务员；二是政权上收，把乡镇政府转变为县政府的派出机构，取消乡镇一级财政，实行县政府直接管理的模式；三是归政于民，由公众决定乡镇政府人员构成、机构设置、财政收支与公共管理事务，实现自主自理。

　　应当选择哪一条改革路径，关键要看哪条路径抓住了乡镇改革的真问题―――我们必须透过职能错位、机构臃肿、人浮于事、财政紧张等胶着在一起的症状，抓住真正横亘在现实与改革目标之间的根本性障碍。

　　乡镇改革的目标不是取消乡镇。“皇权不下县”的传统已经被现代社会发展所打破了，乡村人口日益增多，经济发展日益复杂化，公共服务的需求量早已今非昔比。乡村社会需要的是一个经济、高效的服务型政府。因此，乡镇改革的目标应该是：加强乡镇政府的服务职能、抑制乡镇政府的自我膨胀冲动。

　　在我看来，乡镇改革目标付诸实现的根本性障碍是县控乡镇的权力体制。乡镇政府在法理上是独立的一级政权，在现实中却往往受县政府的操控；县政府在事实上拥有了对乡镇政府机构设置、人事任免等一系列重要活动的控制权。随着县级政府不断下设机构(如“七站八所”)、下派任务与下达指令，政府自我膨胀的顽症由县传染至乡镇，政绩至上的管理理念取代了服务至上的管理理念，这就造成了乡镇政府既不断自我膨胀又不能为乡村提供优质公共服务的局面。

　　由是观之，真正抓住乡镇改革真问题的应该是“归政于民”的改革路径。精简机构是地道的“头疼医头、脚疼医脚”，治标不治本，动摇不了县控乡镇的权力体制，其结果自然是陷入精简―――膨胀―――再精简―――再膨胀的死循环。政权上收看似对症下药，实际是“饮鸩止渴”，在实际上强化了县控乡镇的权力体制，其结局必然与改革目标南辕北辙。相形之下，由县控乡镇变为民控乡镇，让公众拥有对乡镇政府重大决策与管理事项的决定权，既能够促使乡镇政府对下负责、提供乡村社会需要的各类公共服务，又能够对乡镇人员编制与财政开支形成最有力的控制，从根本上抑制政府自我膨胀的冲动，的确是实现乡镇改革目标的阳关大道。

　　乡村公众丧失对乡镇政府的控制力，这就是真问题。有效解决这一问题的改革模式才是真改革，才可能成为成功的乡镇改革范式。

文章来源：法制日报2005-3-22第8版 发布时间：2007/12/24