我国从1979年开始实行改革开放，经过三十多年的不懈奋斗，从当时全国GDP仅4038.2亿元，面临经济崩溃的局面，发展到去年GDP达到了51.9万亿元，成为世界第二大经济体，取得了举世瞩目的成就，我国经济体制改革非常成功。但是，与经济体制改革相比，我国的政治体制改革相对滞后，特别是涉及行政管理体制改革，措施少，步伐小，进展慢，已成为阻碍经济社会继续向前发展的屏障。行政管理体制改革进展缓慢、停滞不前的关键原因，是没有寻找到一个准确的、合适的进行行政管理体制改革的突破口。

马克思主义的哲学观告诉我们，经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础，就需要有与之相适应的上层建筑，经济基础发生变化了，上层建筑也必须随着经济基础的发展发生变化。否则，就会引起彻底的、革命性的社会变革，从而废除旧的上层建筑，建立适应经济基础发展的新的上层建筑，以适应经济基础的不断发展。1979年的改革开放，是中国社会发展史上极其重要的里程碑，原因就是因为它是中国历史上第一次真正的对外开放：不仅引进西方技术，还要学习西方发展市场经济的经验。历史的发展证明，改革开放的决策是正确的、英明的。2001年我国加入了世界贸易组织，可以说这是我国的第二次“改革开放”，它的作用和意义甚至比第一次“改革开放”还要重大。加入世界贸易组织以来，改善了我国的国际贸易环境，实现了出口市场的多元化，吸收了更多的外国投资，扩大了改革开放的成果，加速了与国际市场的接轨，使中国经济保持了高速发展。加入世界贸易组织，与世界经济贸易接轨，最主要的是法律制度、经济体制接轨，也包括行政管理体制接轨。当前我国的经济发展又处在了一个非常关键的时期，即经济转型期，经济发展正遇到前所未有的巨大困难和阻碍，而最大的阻碍和困难，就是我国的行政体制严重束缚和阻碍了经济发展。一是依法行政、建设法治政府这项工程推进难、力度小、成效少。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发【2004】4号）提出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”实施十年来，虽然取得了很大的成绩，但在实际工作中，还存在许多地方和部门没有真正把依法行政、建设法治政府工作摆到重要位置，列入重要议事日程，没有制定规划和实施方案，有的直到现在还不知道依法行政工作的任务、目标、要求，没有制定配套制度和措施，有的制定了也没有真正地开展和执行。很多地方和部门缺少真抓实干的作风和精神，满足于文件发了、制度立了，不去检查、督促、落实，摆花架子，做表面文章，甚至弄虚作假、应付差事。特别是少数执法人员不学法、不懂法、乱作为、不作为、不文明执法、不公正执法、不依法执法的现象仍然存在，严重损害了政府和部门的形象，影响了党群、干群关系，妨碍了经济发展和社会稳定。新一届党中央，国务院提出到2020年我国各级政府要建成法治政府。如果不采取切实有力的措施，不加大推进力度，再用六七年时间真正实现这一目标是非常困难的。二是法律法规体系不完善、不衔接、不配套。我国制定法律法规的最大目的，是规范各种组织、各级机关、公民、法人和其他组织的行为，保障经济社会各种秩序有序运行。但是，我们过去制定的一些法律法规，却没有实现这一立法目的，甚至起到了相反的作用。如当前食品领域，各地不断出现食品安全违法事件，毒奶粉、苏丹红、鸡肉膏、地沟油、瘦肉精、染色馒头……，人们谈起食品安全问题，人人都感到危机可怕，可以说中国的老百姓对食品安全的信任感已经滑到了历史最低点。那么造成食品安全事件屡屡发生、屡禁不止的最根本原因是什么呢？笔者认为，就是《食品安全法》立法不成功。《食品安全法》对食品实行分段监管，农业行政部门负责食用农产品农业生产阶段的监督管理；质量监督部门负责食品生产阶段的监督管理；工商行政管理部门负责食品流通阶段的监督管理；食品药品监督管理部门负责餐饮服务阶段的监督管理。还有畜牧、水产、渔政、商务、城管、水利、民族宗教、检验检疫、公安等一二十个部门，依照国家法律、法规都负有食品安全监管职责职能。这样规定看似明确具体、界定清晰，但在实际执行中，却并不科学、合理，特别在食品安全监管阶段之间的区分点、连接点上，往往存在界限不清、监管职责无法确定的现象，这就直接导致监管空区或交叉监管问题的产生。再加上一些地方的监管部门之间监管配合不协调、不理顺，有利的事争着管，无利的事无人管，从而造成了一些地方食品安全事件不断发生、防不胜防。再如国务院《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号）第十五条规定：“国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（一）符合燃气发展规划要求；（二）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；（三）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；（四）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；（五）法律、法规规定的其他条件。符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。申请人凭燃气经营许可证到工商行政管理部门依法办理登记手续”。但是，某省住房和城乡建设厅与工商行政管理局在联合下发的《关于加强燃气经营企业设立和许可审批管理工作的通知》（X建燃热字【2011】18号）文件中，却擅自增加规定“明确所建立燃气经营企业预审和登记程序”,否则，“不予颁发《燃气经营许可证》，不予注册登记”。《行政许可法》规定，除法律法规可以设定行政审批事项、省政府规章可以设定临时性行政审批事项外，其他规范性文件不得设定任何行政审批事项和任何行政审批前置条件。而这种编号为“X建燃热字”的部门内设机构文件，连部门规范性文件都算不上，竟然公开违法设定了行政许可的前置条件：“燃气经营企业预审和登记”，这是明显违反了《行政许可法》的行为，但市、县住建和工商管理部门还都得必须执行。三是政府管理仍然存在管理越位、缺位、错位现象。许多地方和部门存在政企不分、政事不分、政社不分，管理方式落后、单一，机构臃肿，人浮于事，权利与责任脱钩，权利与利益挂钩等种种弊端。如各级烟草、盐业部门政企合一，行政管理、行政执法与企业经营连在一体。再如办理行政审批事项时，本应属于企业自主选择社会中介组织，由社会中介组织通过公开、公平、竞争方式，提供“环评、安评、能评、雷评、震评、水评”评估、认证结论、报告的中介服务行为，一些部门特别是省级环保、安监、发改、气象、地震、水利等行政审批部门，却强制或变相要求必须使用本部门下属的事业或企业性质的中介组织，进行独家垄断经营，拒绝或排斥外地中介组织提供中介服务。否则，不予审批或很难通过审批。还有一些行政部门和事业单位机构臃肿，人浮于事。有的一个县物价局工作人员一二百人，一个县畜牧局工作人员三四百人，一个县工商局工作人员五六百人，一个县交通局工作人员七八百人等，人满为患，工资、经费紧张。有的市级行政审批部门，内部七八个科室都有审批职能，互相制约，互相扯皮，层层设卡，级级签批，办事效率极其低下。特别是行政审批工作中，许多地方、许多部门仍然没有转变政务服务理念，仍然把行政审批当成一种权力，甚至当成了一些工作人员的个人私有权力。表现在进行行政审批时，一些审批部门和审批工作人员仍然不执行行政审批一次性告知制，去一趟根本办不成事，需要企业和群众提交的材料故意不一次说清，要多次跑、多次找，必须请客送礼才能获得审批手续。还有的审批工作人员借审批之机向企业和群众索取索要财物、好处。有的让企业结算费用，吃拿卡要，不给好处不办事、给了好处乱办事。这些问题的存在，严重制约了经济和社会发展，严重损害了企业和群众利益，严重影响了党和政府的形象，只有下决心彻底治理，彻底根除行政腐败，才能为企业和群众带来便利，才能为经济发展和社会发展破除障碍，才能确保社会和谐稳定和政权稳固。

要从根本上解决行政管理体制上存在的各种问题和弊端，就要痛下决心进行行政体制改革。而确保行政体制改革能够取得成效并获得成功的关键，就是要适时寻找到一个进行行政体制改革的“突破口”。笔者认为，开展相对集中行政审批权工作（简称“相集”），就是我国行政体制改革的最佳“突破口”。

《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。这是开展相对集中行政审批权工作的法律依据。《行政许可法》自2003年8月27日颁布实施以来，在规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理等方面发挥了非常重要的作用。全国从中央到地方各级各部门认真贯彻落实《行政许可法》，特别是新一届党中央和国务院，高度重视行政审批工作，把加快转变职能、简政放权作为新一届国务院着力抓好的第一件大事。今年以来，国务院已连续分四批取消、下放行政审批事项221项。目前，绝大多数省、市、县、乡都成立了政务服务（行政审批）或便民服务大厅，将本级行政审批、公共服务事项纳入到政务服务大厅集中、公开办理，提高了效率，方便了群众，杜绝和预防了一些以权谋私现象的发生，受到了广大群众的称赞。但是，这种行政审批制度改革，还仅仅停留在表面阶段，经过十几年的改革，许多地方不仅没有继续向前深入发展，甚至还出现了消极、倒退现象。产生这种现象的主要原因，从根本上看，就是行政审批制度改革的最终目标不明确造成的。大家不知道行政审批制度改革向哪里发展？怎样发展？最后要达到什么样的目标？笔者认为，行政审批制度改革的最终目标，就是实现相对集中行政审批权。所谓相对集中行政审批权，简单说，就是指一个行政机关行使有关行政机关的行政审批权。具体说，就是将行政审批部门各内部机构的行政审批职能，包括部门所有的行政审批事项和审批环节，都集中到该部门的一个内设机构，然后将该内设机构整建制全部进驻同级政务服务中心；同级政府所有具有行政审批职能部门的负责行政审批的内设机构，全部进驻同级政务服务中心，设立审批服务工作窗口（因场地、设施原因不能进驻的可以设立分中心）；最后将政务服务中心管理机构，作为同级政府的一个重要组成部门，负责行使本级政府所有行政审批部门的行政审批权。各部门行政审批事项和审批职能全部划归同级政务服务中心，行使同级政府相对集中行政审批权的机构（政务服务中心管理机构），可以称为行政审批办公室，也可以称为行政审批局。除行政审批办公室（局）外，其他任何部门和单位不再具有行政审批职能，不得再从事任何行政审批活动。所有进驻政务服务中心的工作人员与原部门彻底脱钩，由行政审批办公室（局）统一管理，并将各部门行政审批窗口作为行政审批办公室（局）的内设处室，在人、财、物各方面全部划归行政审批办公室（局）管理。相对集中行政审批权，最终目标就是将行政审批办公室（局）真正建设成为一个能够行使同级政府及政府所有部门全部行政审批职能的政府组成机构，从而真正实现“审批中心之外无审批。”如果实行了相对集中行政审批权，就为我国的行政管理体制改革打开了一个突破口。如某市国土资源局，原有行政审批职能的科室共8个，将8个科室的行政审批职能集中到一个科室进驻政务服务中心后，另外7个科室就没有了行政审批职能，就可以大幅度精简部门内设机构，同时又可以大幅度精简行政部门的工作人员。

因此，开展相对集中行政审批权工作，既是经济发展的需要，又是行政管理体制改革的需要。不但能增强政务公开透明度，提高行政

审批服务效率，优化经济发展环境，为企业和群众提供优质高效的服务，从根本上转变政府和部门工作作风，而且还能为我国的行政管理体制改革找到最佳的突破口、切入点，推动我国各级政府和部门尽快启动和全面开展行政体制改革。

作者简介：任敬陶，山东省菏泽市政府法制办公室副主任。 文章来源：明德公法网 发布时间：2013/10/12