福喜门难进凸显行政执法协助短板
近日，上海媒体曝出众多国际知名快餐连锁店的肉类供应商――上海福喜食品有限公司食品安全的惊人内幕。在随后的执法中，引人诧异的是，食药监执法检查人员在福喜食品有限公司工厂门口被保安阻拦长达一个半小时后方进入工厂。执法部门在保安面前似乎成了“软柿子”和“纸老虎”。撇开公安是否应在第一时间介入进行刑事调查的问题不谈，仅食药监执法进门难一事，充分暴露出当前我国行政执法协助制度的短板。
我国法律尽管已赋予了食药监机构在行政执法过程中的查封、扣押等行政强制权，但并没有赋予其限制人身自由的权力。我国《行政处罚法》第16条中明确规定，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这种制度安排，既是保障公民人身自由权的需要，也是行政分权导致的权力刚性切割的结果。同时，食药监执法人员也并不具备强制进入所应具有的保障手段。如果执法人员遇到阻拦仍然强行进入，就有可能引发与被检查机构人员的肢体冲突，危及执法人员的生命安全，实不足取。
即使是我们一贯所称道的美国食药监执法，其执法人员也会遇到同样难入进入被检查对象场所的问题。此类问题，按照美国食品药品监督管理局《调查行动手册》的规定，检查人员应当首先告诉阻拦者相关法律规定。如果还是被拒绝进入，则应离开该场所并向主管报告，并与主管讨论是否应向法院申请调查令。
在我国，并没有相应的调查令制度。如果遭遇阻拦难以执法时，则应寻求公安机关的行政协助。我国《治安管理处罚法》第50条第1款中明确规定，对于阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，可以处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。在查处福喜工厂过程中，食药监执法人员遭遇阻拦，应当立即与公安机关联系，公安机关则有义务协助进行执法。
从遭遇阻拦难以继续执法，到再去寻求公安机关的行政协助，这中间必然需要一段时间。寻求公安行政协助的时间，为被检查对象毁坏证据提供了可能。如何解决这一问题，需要执法者未雨绸缪。在美国，如果预测到可能被拒绝检查或者有理由认为被检查信息在取得检查令之前有被毁坏的可能，美国食药监执法人员可向法院申请事前检查令。被检查者拒绝持有法院检查令者进行检查，可构成藐视法庭罪，但在检查中还是不能排除抗拒执法的可能性。对此，《调查行动手册》同样也规定了相应的应对措施。如果预测持检查令还会遇到阻拦，美国食品药品监督管理局地方办公室应当考虑派出一名司法警察协助检查令的执行。如果在执法中遇到攻击或者威胁，还可以向联邦调查局和美国检察官办公室报告。
如果在查处福喜工厂时，我们的食药监执法人员能够事先与公安机关取得联系，或者在受到阻拦时立即寻求协助，可以预计，不会出现在该工厂门口被拒一个半小时的一幕。
但如果将这一个半小时的长时间僵持归因于这些食药监执法人员，似乎也不够公平。这是因为，不管是在我国的法律中，还是在我国大量的行政执法实践中，行政执法协助并没有制度化、机制化，许多执法者对之知之甚少。反观包括德国和台湾在内的诸多国家和地区的《行政程序法》，为弥补行政分权导致的职能分立，对行政执法协助已作出了制度化的安排。可喜的是，我国的部分地方也已开始探索行政执法协助制度。例如，《湖南省行政程序规定》第17条就规定：“有下列情形之一的，行政机关应当请求相关行政机关协助：（一）独自行使职权不能实现行政目的的；……。被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。……。《深圳经济特区城市管理综合执法条例》第37条至第39条则对公安部门协助综合执法部门的机制、范围等作出了具体规定。
当然，一提到行政执法寻求公安机关协助，又会令许多人想到部分地方公安机关在土地征用、城市房屋拆迁、社会抚养费征收中利用行政协助之名滥用其权力的问题。但桥归桥，路归路，正当、合法的行政协助必不可少。目前，我国《行政程序法》正在起草中。这次门难进事件，如能对我国立法中确立行政执法协助制度起到一定促进作用，进而避免更多类似的执法尴尬，则这次这一个半小时的僵持也是值得的。