7月3日，奥通巴耶娃宣誓就任吉尔吉斯过渡时期总统，成为中亚地区首位女总统。奥通巴耶娃在就职仪式上誓言将竭尽全力建立新的政治体制，帮助国家走出骚乱事件的阴影。

　　自2005年吉尔吉斯爆发“郁金香革命”以来，“革命”的后遗症一直影响着这个国家，这次通过的新宪法草案能否在根本上解决吉尔吉斯的动荡局势，需要接受现实的考验。

　　新宪法是一次历史性机遇

　　进入2010年以来，吉尔吉斯的局势一直动荡不止。4月，吉尔吉斯前总统巴基耶夫领导的政府被推翻，反对派建立起临时政府。5月13日，反对临时政府的民众占领了南部奥什州、贾拉拉巴德州和巴特肯州的政府大楼。6月初，该国南部吉尔吉斯族和乌兹别克族发生暴力冲突。据吉尔吉斯卫生部的数据显示，冲突共造成283人死亡、2238人受伤。

　　在这一背景下，6月27日，吉尔吉斯斯坦举行全民公决投票，全民公决通过了新宪法草案，而吉尔吉斯将结束总统制成为议会制国家。

　　根据临时政府公布的数字，参见此次全民公投的登记选民达到了240万人，公民投票率达到了65.1%。新宪法的推出和国家政体的变革顺应了吉尔吉斯普通民众希望社会稳定、安全和平稳发展的心愿。可以说此次新宪法给吉尔吉斯带来了一次历史性的机遇。

　　此次新宪法引人关注的一点就是将吉尔吉斯政体由总统制改为议会制。在此之前，吉尔吉斯各派政治势力围绕要采取总统制还是议会制的“府院之争”已经展开了多次。

　　2003年，吉尔吉斯就通过修改宪法，将总统的部分权力移交给议会，规定政府组成、总理和所有内阁成员的任免均需经过议会同意，地方行政长官的任免由政府提名、总统任命。

　　在2006年12月和2007年10月的两次修宪中，将政体改为了总统制，赋予了总统更多的权力。

　　根据相关学术统计，施行议会制的政府在民主质量和民主存活度这两项指标上都要优于总统制。对于从1992年刚刚进入民主转型的吉尔吉斯来说，总统制在制度设计上就存在很多“硬件”或“软件”的不足。

　　首先就是行政效率的问题。在总统任期内，由于行政资源集中于总统，而又缺乏对总统的制约，如果总统不作为，会造成整个行政体系行政效率低下，对于吉尔吉斯这样的国家来说，一旦出现2009年全球经济危机的局面，就会造成国内经济不景气，失业人口大量增加，为社会动荡埋下隐患。

　　实行总统制而比较稳定的国家有一个共同点，就是有一个相对成熟的政党制度。对于吉尔吉斯来说，由于传统社会结构根深蒂固，家族、部族、同乡、亲信得到重用。在这个基础上的政党并没有普遍的代表性，而成为了利益集团的代表。在总统控制行政资源之后，很可能会利用手中的资源建立控制议会的大党，并借政府之命在各要害部门安插亲信。

　　巴基耶夫执政后于2007年10月组建了“光明道路”党，将大多数反对派赶出议会，使“光明道路”党以“执政党”的身份占据议会多数席位。随后，巴基耶夫将自己的两个弟弟、两个儿子分别提拔到国家安全、外交和经济发展的重要岗位，甚至开始着手安排其子“继承父业”。这一切就说明吉尔吉斯实施总统制的政治基础并不牢固。

　　对于吉尔吉斯而言，以往的总统制又往往造成任人唯亲和大权独揽，导致出现政治危机之后，被动员起来的民众往往通过街头政治等体制外的方式来表达自己的政治意愿。

　　再加上吉尔吉斯所特有的南北矛盾、民族矛盾，以及枪支泛滥等问题，一旦出现体制外的政治反对声音，往往会伴随着严重的暴力事件发生。而议会制则可以在一定程度上以议会斗争的方式化解矛盾。

　　因此，此次新宪法所通过的议会制可以避免以往吉尔吉斯施行总统制而带来的诸多弊端，对吉尔吉斯来说是一次历史性的机遇。

　　更引人关注的是，此次全民公投施行的是“捆绑式”的公投，将吉尔吉斯施行议会制与奥通巴耶娃担任过渡政府总统并兼任政府总理一起“打包”，交给全民公决。对历经多次政治风波、本身风格强硬，但是在政治势力上相对弱势的奥通巴耶娃来说，能否带领吉尔吉斯平稳过渡，对她来说既是历史性的机遇，也是巨大的挑战。

　　通过新宪法之后，奥通巴耶娃需要面对今年10月的议会选举、组建新政府和明年10月的总统大选这三重考验。

　　政府能否重建公信力至关重要

　　目前吉尔吉斯新宪法的通过为国内带来了暂时的平静，但其长期的稳定还取决于现任政府能否有效地重建政府的公信力。在今年发生的3次大规模骚乱中，有一个特点就是政府应对危机能力脆弱。

　　即使在6月份奥什市的新骚乱中，相关媒体也曝出吉尔吉斯军队向群众收费，提供“保镖服务”等丑闻。由于政府公信力的丧失，导致各地普通民众被迫以社区和村落为单位，设置路障、组织自卫队以自保，但这种行为更加剧了国家的动荡。

　　在吉尔吉斯临时政府完成修改“游戏规则”的使命，变成过渡政府的情况下，他们接下来的主要任务就是重建政府公信力。其中，关键是要解决两大难题。

　　经济难题是首先要面对的。今年4月推翻上任政府骚乱的导火索就是政府在经济不景气的情况下贸然大幅提高电费、水费和供暖费的价格。目前，吉尔吉斯主导产业依然是以黄金生产为主的矿产经济，且只占国内生产总值的14%，落后和缺乏效率的农牧业占了32%。

　　另外，吉尔吉斯GDP的52%、财政预算的近一半依靠劳务输出人员的收入，因此应对世界经济危机的能力特别弱。一旦国外经济不景气就会出现大量在国外务工人员失业回国的现象，从而造成国家和国民的收入大大减少，国内失业人口大幅增加。

　　2009年吉尔吉斯的失业率就高达18%。对于一个只有500多万人口，且农业占国民经济主导地位的国家来说，如何调整自己的经济结构、找到适合本国特色的经济发展之路对吉尔吉斯政府来说是个重大的考验。

　　还有民族问题。此次吉尔吉斯南部的骚乱事件，虽然评论家普遍认为是支持前总统巴基耶夫的政治势力在谋求政治翻盘，但其导火索却是由吉尔吉斯族青年和乌兹别克族青年之间的矛盾所引发的。虽然奥通巴耶娃称，事件是由巴基耶夫的儿子雇人分别向两族青年开枪引发，但吉尔吉斯族和乌兹别克族的矛盾却由来已久。

　　传统上吉尔吉斯族以游牧为主，而乌兹别克族以农耕为主，两族在生活习惯、文化上具有很大的差别，但却一直相安无事。目前吉尔吉斯乌兹别克人大概有80万，占总人口的13.8%，主要居住在奥什、贾拉拉巴德。

　　吉尔吉斯自建国以后，国内的主要部门都被吉尔吉斯族所控制，乌兹别克族曾经推动将乌兹别克语作为官方语言，但是一直没有成功。乌兹别克族一直致力于工商业，并且很多人取得了成功。有很多吉尔吉斯族人去邻国打工的情况下，很多乌兹别克族人在吉尔吉斯国内的各大城市打工。

　　这种情况，在全球经济景气的时候，双方井水不犯河水，但是一旦出现全球经济危机，大批吉尔吉斯族打工者回国，就会出现吉族和乌族互相争抢工作机会和社会福利资源的情况，此时如果再有政治势力介入并加以利用，就会造成原有并不严重的民族矛盾、民族仇恨被激化、并爆发出来。

　　因此，此次吉尔吉斯新政府成立之后的一大看点就是能否将乌兹别克族融入新政府之中，只有将以往游离于政治体制之外的乌族人整合到国家政治体制之内，才能避免吉族和乌族的民族矛盾被政治势力所利用和激化，才能避免吉族和乌族的普通民众通过自发的、简单、暴力的方式寻求在政治体制之外解决问题。

　　美俄为吉内部矛盾的扩张器

　　作为地理位置特殊的国家，在今年3次大的骚乱背后，美俄的态度就很耐人寻味。今年年初，俄罗斯一些媒体就公开抨击巴基耶夫政权的内政外交政策；4月8日吉尔吉斯骚乱刚发生时，俄罗斯迅速表态说巴基耶夫政权是“咎由自取”，恰在此时，吉尔吉斯反对派宣称早与俄罗斯建立了某种政治联系。

　　但在6月份，南部骚乱发生后，面对奥通巴耶娃要求俄罗斯派军队介入以稳定局势的请求，俄罗斯却婉转地表示了拒绝。正在吉尔吉斯南部骚乱如火如荼的时候，俄罗斯媒体爆料称，俄总参谋部正谋求在吉尔吉斯南部建立第二个军事基地。

　　而一向与俄罗斯在中亚地区明争暗斗的美国，此时却与俄罗斯联手，共同向联合国提交报告，要求联合国出面干预以稳定吉尔吉斯南部局势。

　　就吉尔吉斯的地缘战略意义而言，对于俄罗斯来说，吉尔吉斯位于俄罗斯的软腹部，是俄罗斯的传统势力范围。对于美国而言，从眼前来说，美反恐重心东移之后，吉尔吉斯是阿富汗战争的重要战略支点。

　　从长远的角度来看，吉尔吉斯骚乱地区属于费尔干纳盆地，作为中亚地区的核心，这一地区历来以社情和民情的复杂而闻名，美国显然不希望在中亚地区再出现一个恐怖主义和反美情绪的温床和地区安全的火药桶。

　　作为同时容纳美国和俄罗斯在本国领土建立军事基地的吉尔吉斯来说，夹在美俄两个大国之间，顺利的时候可以左右逢源、而困难的时候则很可能变成大国交易的牺牲品。因此对于奥通巴耶娃的新政府来说，如何处理美俄关系，无疑也是其工作的一个重点。长期作为外交官的奥通巴耶娃无疑在这方面很有经验，但其外交资源的先天有限性也使得吉尔吉斯国内的政治矛盾很可能被大国间的推手所利用和放大。

　　此次吉尔吉斯通过的新宪法无疑给吉尔吉斯带来了历史性的机遇，但这份在上百份宪法草案中仓促选出的宪法，能否使吉尔吉斯实现稳定过渡，并使吉走向繁荣、发展，还需要各方经过很复杂的内部和外部博弈才能看出端倪。

　　(作者单位：中国社会科学院《中国社会科学》杂志社)

来源：法治周末2010年7月8日第14版

文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/7/9