应关注偶然事件中的必然因素
应关注偶然事件中的必然因素
――陕西绥德校长追县长签字被停职拘留事件的公法问题
莫于川
一、从实体法方面的问题来看
扰乱公共秩序的行为、妨害社会管理的行为，当然要预防和治理，必要时给予处罚，以维护正常的公共秩序、社会管理秩序。但本案中的受处罚对象是否属于这种情况？还值得推敲。从该事件的新闻报道中可看出，高勇校长是一个办事很执着、尽责的人。在其兄长去世、次日将奔丧的情况下，还为学生的事情奔忙、力争，去找县长签字，这属于基层群众到行政机关办事。考虑到这一情形，即便由于高勇校长当时心急不够冷静，在追着县长签字的过程中发生了一些不愉快的言行，但并不具有主观恶意，也是情有可原的。
退一步说，即便高勇校长执意要求崔博县长当即签字的冲动行为在一定程度上妨碍了崔博县长执行另一项公务（赶去参加国务院普九债务清欠电视电话会议），也是事出有因（高校长已在县长办公室外等候了很长时间，县长办公室本应早一点为他作出安排），是否属于“情节严重”、“有较严重后果”，应予行政拘留的行政处罚？对此也须认真推敲，从实际情况看也不能得出这种结论。
首先，作出的处罚不符合《治安管理处罚法》第一章（总则）第五条确立的过罚相当原则（处罚与违反治安管理行为的性质、情节、社会危害程度相当）和教育与处罚相结合的原则。
《治安管理处罚法》第二章（处罚的种类和适用）第十条规定，治安管理处罚种类分为四类：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。第二十条规定，违反治安管理有下列（四种）情形之一的，从重处罚：（一）有较严重后果的；……
《治安管理处罚法》第三章（违反治安管理的行为和处罚）第一节（扰乱公共秩序的行为和处罚）第二十三条规定：有下列（五种）行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……第四节（妨害社会管理的行为和处罚）第五十条规定，有下列（四种）行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；……
可见，本案是否构成“有较严重后果”、“情节较重”、“情节严重”，这是关键之处。显然，从新闻报道的记者调查情况看，本案不符合“有较严重后果的”、“情节较重”、“情节严重”的情形，也未“造成严重损失”，故不应从重处罚，不应予以拘留。但本案却选用了极重的处罚种类进行处罚：由县公安局予以行政拘留。当然，如果公安局把影响到县长的面子、尊严视为“较严重后果”、“情节较重”、“情节严重”、“造成严重损失”，那当然会采用现在的处理办法了。但作出这样的判断是不符合实际的，也不符合法律规定。正因为如此，县教育局也如此迅速地作出如此荒唐的过激反应――当即决定高勇校长停职检查。而停职类似于吊销证照，其限制了当事人的专项行为能力――履行校长职责的能力。本案中，当地教育行政机关首长抱持何种认知和心态，由此可见一斑。
二、程序法方面的问题
《治安管理处罚法》第四章（处罚程序）第一节（调查）第八十一条规定，人民警察在办理治安案件过程中，遇有下列（三种）情形之一的，应当回避；违反治安管理行为人、被侵害人或者其法定代理人也有权要求他们回避：（一）是本案当事人或者当事人的近亲属的；（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。
绥德县的崔博县长与县公安局长之间有职务隶属关系，为、公正执法、取信于民，本案至少应有上级机关、至少要有社会治安监督员、纪检部门的介入，才能保证公正办案。遗憾的是，本案中没有这样做。
关键是从崔博县长乘车离去，到教育局长带高勇登门向崔博县长道歉的这一段时间里，县长与县公安局长之间究竟发生了什么事？也就是县长与县公安局长见面谈了什么或电话谈了什么？这是否会影响案件的公正处理？都值得研究。至少可以作出如下判断：从回避制度的要求看，在县公安局长被本案当事人之一崔博县长召见后，该县公安局就作出决定拘留高勇校长，这存在应回避未回避之嫌。
三、法治观念、服务观念的问题
本案中，当地有关机构和人员反应如此过激，为什么会如此？是“官本位”思想严重？是当地的行政文化不民主、不宽松？还是有些机构、人员想在县长面前挣表现？或者就是当地公安机关在原原本本执行县长的“面授机宜”？
其实，行政机关工作人员如果有了以民为本、执政为民、行政服务的理念，遇到来办事的基层干部和群众有一些冲动言行，也是能够谅解、应当谅解的，何况高勇校长是来办理并非不急的发放助学金事宜；而且，如果心系民众、权为民用、摆正位置，当时也总会找到更好的办法来解决问题。例如，让校长随县长一起上车利用行车途中时间进行沟通；及时安排别的负责干部来及时解决争议问题；……这就需要反思，为什么当地的行政机关工作人员考虑问题总是以行政首长的是非、好恶为是非、好恶，将首长的面子、尊严放到法律精神和法律规范之上？为什么当地的基层群众对于行政首长的说法、做法是如此的不信任？为什么当地的财政签字办事程序（一类非常重要的行政程序）那样随意，仅凭县长一句话？可见，当地已形成一种严重的“官本位”行政法文化，而不是“执政为民”、“依法行政”的行政法文化，发生校长追县长签字被停职拘留事件绝非偶然。
四、教训与善后
建议：（1）撤消县公安局作出的行政拘留的处罚决定；（2）撤消县教育局作出的停职检查的决定；（3）由县长崔博等有关干部向职中校长高勇赔礼道歉；（3）在当地的党政机关干部中开展一次以人为本、关注民生、执政为民、依法行政、服务行政的社会主义法治理念教育，需要按照十七大的精神在建设服务型政府方面狠下功夫。
（说明：此发言材料的内容要点已由作者作为点评嘉宾于