应对行政复议法尽快进行重大修改，确保行政复议的公正、有效和及时。事实证明，若行政复议不能解决行政纠纷，当事人就会涌向法院，或者奔走上访；如果对诉讼和上访也绝望了，则会采取更极端的危害社会的行为。虽然行政复议不是解决行政纠纷的最后渠道，但应当受理和消灭大部分行政纠纷，成为解决行政纠纷的主要渠道

　　何海波

　　任何制度都有成效问题。行政复议制度的成效，在于它解决行政纠纷的能力。具体地说，主要有两个方面：一是它受理案件的数量;二是它消除纠纷的比例。在缺少直接、可靠数据的情况下，后一点可以用复议决定支持申请人的比例来大致予以测度。

　　然而，考察这两项指标，行政复议制度的成效很不理想。

　　行政复议案件的数量，在行政复议法实施次年，曾有成倍的增长。但此后，复议机关受理的案件一直徘徊在7万件上下。

　　平均算下来，一个人口50万的普通大小的县，每年才有30件复议案件。这个数字甚至低于法院受理的行政诉讼案件，更不要说与汹涌如潮的上访案件相比了。若不是一些法律、法规规定提起行政诉讼前必须经过复议，行政复议案件的数量必定更少。

　　一个理想的行政纠纷解决机制是，全国行政复议100万件、行政诉讼10万件、申诉上访1万件甚至更少，而不是像现在一样主次颠倒。

　　此外，一个不容忽视的事实是，行政复议决定支持申请人的比例(其中包括撤销、变更或者确认行政行为违法以及责令履行)从行政复议法实施前的近30%一路走低，到2009年竟然不足10%。

　　虽然近几年在“大调解”的政策导向下，复议机关也强调调解，但从复议决定支持行政机关的不断攀升的比例来看，“大调解”政策总体上并没有提高行政复议的成效。复议决定支持行政机关(被申请人)的，从2000年的52%逐年上升，到2009年达到66%。通过行政复议获得救济的概率，明显不如行政诉讼(后者大约在二三成之间)。

　　行政复议申请成功率低下，反过来挫伤了公民、法人和其他组织对行政复议制度的信心，阻却了他们通过行政复议寻求救济的积极性。

　　尽管这些年来，各级政府法制机构和法制官员尽了很大努力，也做过不少探索，但行政复议制度整体上成效如此低下，而且每况愈下，就让我们考虑到其原因不是人的问题，而是制度问题。

　　当前行政复议工作的制度性缺陷，归纳起来，主要有：

　　一是法制机构缺少应有的独立性。行政复议法第3条规定法制机构具体办理行政复议事项，其中包括审查具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。但法制机构只是经办却无权决定，决定权在行政复议机关的领导手中。行政复议机关的领导考虑更多的是政治，而非法律。他们应当在多大程度上尊重法制机构的意见，没有任何规则可言；他们不同意、不签发法制机构拟议的决定，也不需要任何理由。在此情况下，谈论复议机构的专业化，也没有多少实质意义。

　　二是行政复议程序缺少中立性。依照现行法律，当事人对政府的具体行政行为不服的，向作出该行政行为的政府部门申请行政复议。自己的决定自己复议，其效果可想而知。这种程序设置上的不对称，反映了申请人与被申请人(行政机关)在行政复议过程中没有平等可言，暗示行政复议结果以支持行政行为为原则、以否定行政行为为例外。在这种内部程序设置下，行政复议的外部程序无足轻重，听证不听证，能有多大的区别？

　　三是行政复议机关对复议决定缺少责任性。经复议的案件，当事人仍然不服而提起诉讼的，现有的规则是：复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关撤销、改变原具体行政行为的，复议机关是被告。在这种规则下，复议机关的理性选择是，尽可能维持行政行为。多一事不如少一事，谁愿意去坐被告席？行政复议决定维持率高得吓人，这一条是最直接、也最主要的原因。

　　行政复议的制度性缺陷，已经无法通过小修小补解决。事实证明，行政复议法实施条例也没有从根本上扭转行政复议的颓势。

　　必须对行政复议法尽快进行重大修改，确保行政复议的公正、有效和及时。事实证明，若行政复议不能解决行政纠纷，当事人就会涌向法院，或者奔走上访；如果对诉讼和上访也绝望了，则会采取更极端的危害社会的行为。

　　虽然行政复议不是解决行政纠纷的最后渠道，但应当受理和消灭大部分行政纠纷，成为解决行政纠纷的主要渠道。

　　对于行政复议法的修改，学者已经提出了许多建议，如扩大行政复议受案范围、建立行政复议听证程序等。在我看来，关键是三条：

　　首先，要改变现行的行政诉讼被告条款。所有对行政复议决定不服提起诉讼的，均由复议机关作为被告。

　　其次，要确保复议程序的中立性。法制机构审理后可以作出初步决定，双方当事人对初步决定没有异议的，法制机构的初步决定就是复议机关的决定。有异议的，当事人可向复议机关的领导请求复核；复议机关的领导不同意法制机构的初步决定，应当说明理由。

　　再次，应增强复议人员的专业性。各级行政复议机关可以聘请熟悉法律的社会人士参加行政复议机构，参与行政复议工作。新进入政府法制机构的公务员，原则上应当通过国家统一的司法考试。

    作者系清华大学法学院副教授

    《法制周末》2010年6月10日第18版

文章来源：中国宪政网 发布时间：2010/6/10