政企分开是铁路系统改革的紧迫要求和基本路向

――通过改革医治“7·23”交通事故暴露出的政企不分弊端

莫于川

距“4· 28” 胶济铁路特别重大事故不过三年零三个月，就发生了“7·23”甬温线特别重大事故，而且这只是近期诸多铁路事故中的一起：仅从今年 7月 10日 到 7月 25日 两周之内，经媒体公开报道的动车故障累计7起，导致超过50趟以上的列车晚点。“7·23” 特别重大事故的发生和处置失当，震惊国人、刺痛民心、举国关注，人们已经作了很多的分析讨论。笔者在此指出一点：我国铁路系统政企不分的痼疾，是导致此次事故发生和处置失当的一个深层原因。

60年前新中国建立之初，摒弃了分路线、分地区的铁路分散管理方式，仿效前苏联建立了全国统一的调度指挥系统，实行半军事化管理，甚至独自设立了司法、教育、医疗等机构，铁路系统俨然成为计划经济体制下政企合一的“独立王国”。常言道，竞争带来动力和繁荣。那么垄断带来什么？兼具行政垄断和自然垄断地位的铁路系统，既有国家的行政权力又有企业的经济实力可以运用，成为左右逢源、好处占尽、公权私权完整、执法司法齐备的独立王国之后，任何事情都可能发生且都可淡然处之，那种傲慢专横、强买强卖的态度和做法十分令人担忧，最主要的是民众难以得到平等良善的铁路交通服务，而且也严重损害了政府与民众的关系。例如，发生交通事故后某些铁路部门采取强势欺人、压价赔偿的做法，与发生矿难后某些私营矿主的恶劣做法相似，而在需要运用行政权力来威慑民众时，它又摇身一变以维护社会秩序的政府机关角色进行活动以实现特殊的利益追求。2008年的机构改革惜未把铁道部并入新成立的“大交通部”，一个重要缘由是所谓“铁路建设的工程任务很重，铁道部直接管理使得工程进度和质量有保障”。在国内交通格局中处于“铁老大”地位的铁路系统，政企不分的诸多弊端日益暴露出来，也典型地表现在铁路交通事故处置工作当中。这主要表现在三个方面：

一、组织目标方面的矛盾――要安全还是要速度？

胡锦涛总书记2011年4月在海南考察铁路工作时作出重要指示：要推进铁路体制机制改革，科学有序地推进铁路建设，不断提高铁路发展的质量和效益，切实保证铁路安全万无一失，努力维护职工群众利益，注重抓好反腐倡廉建设。在此，总书记特别强调了铁路建设要科学有序地推进，铁路发展首先要不断提高质量，铁路安全要做到万无一失。这是当下我国铁路改革发展的重要方针。

温家宝总理在“7·23”甬温线事故现场举行的记者招待会上讲话时强调：不要忘记这起事故，不要忘记在这起事故中死难的人，它让我们更警醒地认识到，发展和建设都是为了人民，最重要的是人的生命安全，政府最大的责任就是保护人的生命安全；高铁建设中要更加重视安全度，实现速度、质量、效益和安全的统一，把安全放在第一位。

但是，存在政企合一痼疾的铁路系统近年来的做法表明，铁路建设速度实际上是其第一位的政绩和利益追求，铁路建设质量却有意无意地被忽略：铁路建设投资可以花掉我国用于抵御金融危机冲击的4万亿元救市资金的三分之一以上来博得世界第一的政绩工程，高铁增速可以采取大跃进、放卫星、超常提速追求政绩的做法用6年走完那些发达国家走了60年的路程，内部人控制公司“自主创新”的铁路运行调度系统软件在争议和故障甚多的情况下仍迅即全线采用（这被称为“肥水不流外人田”、“自家孩子绝对信得过”的做法）；但是，建设质量、外部效应、运行成本问题却日益增多和严重：今年6月30日开通的京沪高铁耗时两年多即告建成，建设速度不可谓不快，但据媒体报道，从 7月 10日 到14日，4天发生5次故障，其中3起事故系雷电导致供电系统失效。这样严重的质量和安全问题，不是真正的独立监管机构与真正的市场经济主体能够配合出来的，而是源于政企不分、频出怪相、走入怪圈的铁路系统的体制矛盾。

这里顺便谈谈GDP冲动行为和评价标准必然带来的怪相和怪圈。在我国特殊的投资增长和干部考核模式下，建设工程质量难以提高甚至不能提高。这是因为，GDP增长主要靠投资拉动，特别是大型、巨型工程投资拉动，建设质量低下的道路、桥梁和其他公共工程迅速毁坏、垮塌后，能为启动新一波的政绩工程创造条件，可以再次计算GDP，否则再次投资建设就没有理由和机会。所以，不能不再认真反思我们的GDP增长数字的含金量。这里所说的工程，包括硬件工程和软件工程，而后者（例如铁路运行调度新系统软件）同样可有很大甚至更大的水份！当然也包括那些“献礼工程”，它们的质量和安全是无法得到充分保障的。这些都为铁路系统的腐败行为提供了特殊温床，故须“注重抓好反腐倡廉建设”。这次甬温线特别重大事故暴露出区间信号设备严重问题的开发机构“通号院”（北京全路通信信号研究设计院)和“通号集团”（中国铁路通信信号集团公司) 盖因为如此，已成为众矢之的。

二、行为选择方面的矛盾――先救人还是先通车？

“7· 23” 甬温线特别重大事故应急救援中，铁路部门匆忙掩埋车体、不惜改变现场、抓紧赔钱了事、急于通车立功的做法，特别是特警官兵在被责令停止搜救之后仍凭着良心坚持努力从“无生命体征”的车厢中搜救出小女孩项炜伊的“奇迹”发生后，引起了对铁路系统某些机构和人士的说法、做法的广泛批评和巨大争议。以至于温家宝总理 7月 28日 在甬温线事故现场举行的记者招待会上讲话时特意指出：在事故发生以后，胡锦涛主席当即指示要把抢救人命放在第一位，我得到这个消息立即给铁道部负责人打电话，只说了“救人”两个字；事故处置的最大原则就是救人，千方百计救人，还是那句老话，只要有一线希望，就要尽百倍的努力，铁道部门有关方面是否做到这一点，要给群众实事求是的回答。温总理还指出：事故善后处置一定要人性化，给予合情合理的赔偿，包括对遗物的处理，目的是为了让死者安息，让生者得到慰藉。众所周知，在温总理亲赴温州视察和发表上述讲话之后，此次事故调查和善后工作迅即有了显著的调整变化。

铁路交通事故发生后要设法尽快恢复通车，这是不言而喻的道理；但如果我们不仅仅站在铁路企业追求经济利益和期望平息社会怨气、转移公众视线的角度看问题，那就应当知晓恢复通车是有前提的，这就是以人为本、尊重生命的宪法原则和立法精神。

2004年修宪时把“国家尊重和保障人权”载入宪法之后，我国在立法和行政立法上已悄悄地发生着许多富有人本精神和法治意义的变化，体现了人民利益高于一切的民主法制精神。 2007年 9月 1日 起施行的行政法规《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第19条规定：“事故造成中断铁路行车的，铁路运输企业应当立即组织抢修，尽快恢复铁路正常行车；必要时，铁路运输调度指挥部门应当调整运输径路，减少事故影响。”这里所说的“必要时”，当然包括了特殊情况下为抢救人的生命，暂时无法恢复铁路正常行车，而通过调整运输径路来转移乘客流量、减少事故影响的情形。

与上述行政法规同日起施行的部门规章《铁路交通事故应急救援规则》第3条规定：“事故应急救援工作应当遵循‘以人为本、逐级负责、应急有备、处置高效’的原则。”在这个原则体系中，第一位的是以人为本，事故应急救援工作应以人的生命和健康为先，也即救人为先，尽管也需要“高效的处置”。该部门规章第36条还规定：事故救援完毕后，应当对现场进行全面检查清理，进一步确认无伤亡人员遗留，确认具备开通条件后恢复正常行车。

但是，在“7· 23” 甬温线特别重大事故的应急救援工作中，对事故现场遇难者和幸存者的搜救时间很短，在没有对伤员、遗体和遗物进行彻底检查清理前就猝然宣布搜救工作结束，必然会增加伤员遇难、遗体和遗物受损的可能性。从这次“7·23”甬温线特别重大事故应急救援中一些令人匪夷所思、疑虑重重的做法来看，可以说进一步暴露出铁路系统政企不分的痼疾，具体表现为价值导向、行为选择、绩效评价等方面的多重矛盾。政企不分的铁路部门在既要政绩又要利润的利益驱动机制下，存在着以人为本与以利润为本的极大张力，行政伦理或者企业良心难以得到保持和展现。铁路建设和应急救援究竟应当先救人还是先通车？究竟是为了公众还是为了工程？究竟是看重兼顾社会责任还是仅仅盯着企业利润？这些常识问题竟然都成了困扰人们的疑难问题，实在令人深感悲哀。

三、依法监管方面的矛盾――算“公务”还是算“家务”？

承担监管职能的行政机关对于有关的公民和组织依法进行监督管理和提供服务，这原本是非常自然的事情，是建设法治政府和服务型政府的必然要求，但将其放到政企不分的铁路系统，事情就复杂起来，很难依法进行有效监管。

2007 年9月1日 起施行的行政法规《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第24条规定：“有关单位和个人应当妥善保护事故现场以及相关证据，并在事故调查组成立后将相关证据移交事故调查组。因事故救援、尽快恢复铁路正常行车需要改变事故现场的，应当做出标记、绘制现场示意图、制作现场视听资料，并做出书面记录。任何单位和个人不得破坏事故现场，不得伪造、隐匿或者毁灭相关证据。”但是，“7· 23” 甬温线特别重大事故应急救援中，铁路部门在并不完全确定事故现场是否还有伤员、遗体、残肢、遗物的情况下就匆匆将受损车体破拆掩埋，随后又在上级和民众提出批评之后匆匆挖出移放他处，这种对于自觉履行法定职责抱持无所谓态度，以“尽快恢复铁路正常行车”为由，冠冕堂皇、振振有辞地“毁灭证据、破坏现场”，客观上造成难以调查取证和依法问责的做法，这种所谓“铁路事故处置惯例”，对之如何进行有效监督？

事实上，“7·23”甬温线特别重大事故发生一天之后，铁道部就宣布再次发起一场持续两个月的内部整改式的安全生产大检查，可是这种做法会有什么效果呢？记得2008年胶济铁路“4·28”事故发生后不到一个月，铁路系统就开展了安全大反思、大检查活动，但一个月之后广西柳州就再度发生列车脱轨事故，导致4人死亡，此时铁路系统开展的安全大检查远未结束；2009年湖南郴州发生3死60余伤的“6· 29” 列车冲突事故后，铁路系统也开展了类似的内部整改；实际上，从2008年到2011年，几乎每年铁路系统都要进行内部整改式的安全大检查，但还是发生了“ 7·23” 甬温线动车追尾事故。这种内部监督的失控和失效，大大消解了现有问责机制的监督功能，凸显了加强外部监督的必要性。换言之，必须通过体制和机制改革，实现政企分开，使得依法监管得以由“家务活动”变成“公务活动”，那种藐视法律规定和法定职责的现象才能从根本上得到纠正。

此外，按照我国应急法制的要求，对于铁路交通事故应急救援工作来说，信息公开也是一项关键举措。这次“7·23”甬温线事故发生后，之所以民怨甚多、民情激愤，一个不争的事实就是信息公开方面存在太多遗憾。因此，温家宝总理 7月 28日 在甬温线事故现场举行的记者招待会上讲话时强调指出：“公开、透明非常重要。这起事故能否处理得好，其关键就在于能否让群众得到真相。”

那么靠什么来保障应急救援工作的透明度和民众的知情权？当然只能依照法律规范和政策规定。 2008年 5月 1日 起 施行的行政法规《政府信息公开条例》第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”可惜，至今人们没有看到铁道部出台关于公共服务类企事业铁路单位公开信息的制度规范和实施情况评估情况报告。不仅如此，就连主要用于规范机关自身的《铁道部政府信息公开实施办法》也迄今未在铁道部官方网站上公开，连百度、谷歌等搜索工具也查询不到，极不便于民众了解和利用，也不利于民众理解和支持铁道部门及有关公共服务铁路企事业单位的信息公开工作。实际上，铁道部在2009年、2010年都只公布了不足2千字的政府信息公开工作年度报告，其中有具体数据等内容的材料仅仅各300字左右，而与铁道部有密切工作关系的一些部委在政府信息公开方面的做法恰好形成对比：例如工业和信息化部2009年、2010年的政府信息公开工作年度报告都是3000字左右，财政部2010年政府信息公开工作年度报告约3600字，公安部2010年的政府信息公开工作年度报告约5000字，而且它们都有比较多的数据材料，因此这些部门的政府信息工作就易于获得民众理解和支持。这对政企不分的铁道部有何启发呢？

记得20多年前，在学界和实务界认真讨论经济体制改革成果如何巩固、经济体制改革如何深化之际，曾有专家型的高级领导干部发表过一篇文章，题目叫做《政企分开！政企分开！政企分开！》，我认为这题目很有见地。在深入转型发展的改革开放新时期和时间并不丰裕的战略机遇期，铁路系统惟有深化改革，按照市场经济和民主法治的要求认真实行政企分开、依法运营、有效监管，我国铁路事业才能走上科学安全稳健发展的道路。那种强调“铁路特殊、风险太大、不能改革”的观点是站不住脚的，如果将这一说法中的“铁路”二字换成航空、公路、港口、通讯、医疗或环保等字眼也许都成立，但也都没有道理，其他系统的同志或许也没有这样想，至少没有这样做。简言之，勇敢面对和认真推进改革是铁路系统的惟一出路，政企分开是铁路事业改革的紧迫要求和基本路向。惟有认真作出此番努力，人们才能够平静地面对已惨烈逝去的那40条鲜活的生命！

（本文作者系中国人民大学教授、博导、中国行政法研究所所长，全国行政法学研究会副会长兼政府法制专业委员会副主任，国家安全生产监督管理总局安全生产培训专家，曾参与《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》起草工作）