刚刚闭幕的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在该《决定》中，两次提到了宪法监督制度，即“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。那么，为什么《决定》如此重视宪法监督制度？宪法监督制度有何重要性？我国宪法监督的现状和问题是什么？这些问题对于我们理解《决定》所提出的健全和完善宪法监督制度至关重要。

众所周知，宪法是最高法、根本法。可是，许多人并不知道，宪法为什么最高、为什么根本？从功能上讲，宪法不仅仅是对一国革命胜利果实的确认，更是对立法权的一种约束，或者说，宪法的存在是为了保证我们能有一个良法。那么，什么是良法？简单地说，良法就是合宪的立法。虽然良法的制定有赖于立法机关，但是不能完全依赖立法机关的自觉。原因就在于，一旦立法机关制定了“不良的立法”，该如何处理？这恰恰就是宪法存在的价值。所以，宪法的最高性、根本性就在于其他的立法都不得同宪法相抵触，立法机关有义务制定合宪的立法。一旦立法者没有履行该项义务或者履行有瑕疵，宪法监督制度就会启动，对不良的立法以违宪的名义进行处理。所以，法治不等于善治，只有良法之治才是善治。如果说良法是善治之前提，那么，宪法就是良法之前提。

所以，宪法监督就是监督立法有没有违宪、是不是良法。反过来，通过宪法监督，促使立法合宪，也就实施了宪法，使宪法的规定通过立法在社会生活中得到了落实。这就是《决定》将宪法实施和宪法监督并提的原因。关于宪法监督，我们有必要澄清三个问题：

第一，既然我们已经有了法律监督，为什么还要宪法监督？答案就在于功能不同，法律监督是防止违法，而宪法监督是防止违宪。那么，接下来的问题就是，违法与违宪有何不同？如果用一句话来概括，那就是“违法不一定违宪，而违宪也不一定违法”。为什么？我们举个例子。比如A机关的行为符合B法某条，但B法某条却违反宪法，那么A机关的行为就是“合法但违宪”；反过来，如果A机关的行为违反B法某条，而B法某条又违反宪法，那么A机关的行为就是“违法但合宪”。所以，违法无法代替违宪。

第二，大家整天说违宪，那么在我国到底有没有违宪的立法？这个问题关系到宪法监督制度是否有现实的必要性。笔者举一个例子来说明：我国《行政许可法》第57条规定，有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。所谓“有数量限制的行政许可”，在行政法中被称为特许，这种许可多涉及对有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及特定行业的市场准入等，比如采矿许可证、金融电信行业的牌照。由于特许具有排他性和垄断性，因此往往蕴涵着巨大的经济利益，申请人之间的竞争激烈。那么，对于这种特许，既然多个申请人都符合条件，那么行政机关就应当按照“申请的先后顺序”来决定，即老百姓所说的“先来后到”原则，只有这样才符合公平。而《行政许可法》第57条的规定是按照“受理申请的先后顺序”，两字之差就将决定权从自然因素转移到了行政机关手中，由此导致的权力寻租空间之大是令人不敢想象的。那么，该条是否符合《宪法》第33条第2款所规定的平等原则呢？假如没有宪法的存在，我们如何纠正该条所存在的问题呢？

第三，对立法的宪法监督会不会损害我国的人民代表大会制度？这种担心是多余的。以法律为例，虽然我们说法律和宪法都是人民意志的反映，但实际上，两者的“人民性”有程度上的差别。因为法律是人大及其常委会制定，而它们只是人民的代表。同时，法律是通过多数决原则通过的，所以实际上反映的只是人民中多数人的意志，但这种多数人的意志并不总是正确，因为真理有的时候恰恰掌握在少数人手里，尤其是多数人利用其人数上的优势来压迫少数人、漠视乃至侵犯少数人的合法权利的时候。而宪法的通过或修改要求的人数比法律要高，我国《宪法》第64条规定，宪法的修改，由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。所以，宪法比法律所代表的人民意志更广、更大。在此意义上，对立法进行宪法监督也就是人民对人民代表进行监督，这正是人民代表大会制度的应有之义。就像《宪法》第3条第2款所规定的，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

因为宪法监督制度有存在的理论和现实必要性，所以《决定》才提出要“健全和完善宪法监督制度”。当然，“健全、完善”的潜在含义就是说我国的宪法监督制度还存在一定的问题。那么，问题在哪里？在回答之前，我们有必要先了解一下我国宪法监督制度的现状。

我国现行的宪法监督主要包括三种：

（1）立法的事前批准制度，如图1：

被批准的法	批准机关	批准内容	法律依据
较大的市的地方性法规	省、自治区人大常委会	宪法、法律、行政法规、省级地方性法规	《立法法》第63条
自治区的自治条例、单行条例	全国人大常委会	宪法、《民族区域自治法》、法律、行政法规的基本原则、法律、行政法规中专门就民族自治地方所作的规定	《立法法》第66条
自治州、自治县的自治条例、单行条例	省、自治区、直辖市人大常委会

（2）立法的事后撤销制度，如图2：

审查对象		审查内容	审查方式	审查机关	法律依据
自治区	自治条例和单行条例	违背宪法、《民族区域自治法》、违背法律和行政法规的基本原则、有关民族区域自治的专门规定	撤销	全国人大	《立法法》第88条
自治州、自治县				全国人大常委会
行政法规		同宪法、法律相抵触	撤销	全国人大常委会	《宪法》第67条、《立法法》第88条
地方性法规		同宪法、法律、行政法规相抵触	撤销	全国人大常委会	《宪法》第67条、《立法法》第88条

（3）立法的备案审查制度，如图3：

审查对象	申请主体	审查内容	审查机关	法律依据
行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例	国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会（审查要求）	同宪法、法律相抵触的	全国人大常委会	《立法法》第90条
	其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民（审查建议）

由此可见，（1）批准制度和撤销制度都是主动审查，备案审查是被动审查。主动审查要求审查机关主动去发现违宪的立法，但这在立法数量庞大、人大人大常委会会期人手有限的情况下很难实现，所以现实中能够有效运作的只能是由申请人提起的备案审查，这就是《决定》提出要“加强备案审查制度和能力建设”的原因。（2）备案审查虽然解决了审查机关动力不足的问题，但其申请人分为两种：“一府两院两委”提出的是审查要求，全国人大常委会必须审查；其他主体提出的是审查建议，全国人大常委会可审可不审。问题在于，由于“一府两院两委”往往与被审查的立法之间存在利害关系，所以现实中由其来申请的情况很少。大部分申请是由公民提起的，据不完全统计，自2008年到2012年，全国人大常委会共收到各类审查建议有361件，其中以公民个人名义提出的有335件，占其中92.8%。然而，虽然公民有申请的“热情”，但由于其提出的只是审查建议，对全国人大常委会不具有法律拘束力，所以也并非一定能够启动审查。（3）从审查的结果来看，截至目前，全国尚未出现立法因为违宪而被撤销的例子。这其中的原因恐怕在于，由于违宪审查必然涉及到对宪法的解释，而宪法本身的抽象性、概括性和原则性导致对其的解释难度极大，所以完善的宪法监督制度需要完善的宪法解释机制，这也就是《决定》要“健全宪法解释程序机制”的原因。

 

作者简介：王锴，北京航空航天大学法学院教授。 文章来源：《领导之友》2014年第11期 发布时间：2014/12/11