我国行政程序法制发展进程中的一个里程碑
我国行政程序法制发展进程中的一个里程碑
――《湖南省行政程序规定》的行政法制革新意义
莫于川
《湖南省行政程序规定》（下称《规定》）于
一、《规定》的出台在行政程序法制发展史上具有特殊意义
行政程序制度的出现具有特殊的背景。由于行政权力如同“双刃剑”，必须加以强有力的监督约束，因而在资产阶级革命胜利之后产生了“以司法权力制约行政权力”的行政诉讼制度，它通过“民告官”启动异体监督机制；还产生了“以上级权力约束下级权力”的行政复议制度，它通过“儿子惹祸向老子告状”启动自体监督机制。但是，行政复议和行政诉讼毕竟都属于事后救济方式，在政府职能和能量呈现不断扩张趋势，行政伤害的风险性越来越大的情况下，仅仅依靠事后救济，社会成本太高，甚至难以补救损害，故需扩展救济渠道。在此背景下产生的一个新思路，就是按照现代法治的基本要求，通过行政管理行为过程中的行政程序制度设计来约束行政权力，减少行政伤害，同时也保证行政效率。而重要行政程序的法律化就是行政程序法，它是关于行政主体行为的方式、步骤及实施的时间、顺序的法律原则和规范的总称，体现了现代行政法的特色和发展趋向，其基本作用是控制行政权力，保护公民权利，保证行政效率，有助于建设服务型政府、高效能政府、阳光政府和法治政府。那么，《规定》的颁行具有怎样的意义呢？概括地说，其行政法制创新示范意义体现为：
1．《规定》的颁行是行政程序立法世界潮流的最新进展。就世界各国的总体情况而言，行政程序立法从无到有，从个别到普遍，从分散到法典化，在历史上形成了三个高潮：高潮之一是 20世纪20-30年代，西班牙、奥地利、捷克、波兰、南斯拉夫等国家有了行政程序的分散立法；高潮之二是 20世纪40-60年代，美国、德国、意大利等国家制定了行政程序法，其中1946年美国联邦行政程序法（Administrative the Procedure Act，简称为APA）的出台是重要标志；高潮之三是20世纪90年代开始在东亚出现的行政程序立法，其中包括1993年日本行政程序法、1996年的韩国行政程序法、1999年我国台湾地区的行政程序法等代表性立法，但其后就处于停滞状态，亟待新的突破和发展。
我国改革开放以来，从过去的法制虚无主义，到开始承认法制的作用但仍存在程序法制虚无主义，再到出台《行政处罚法》、《行政许可法》、《依法行政实施纲要》对于行政程序法制的逐步建构，我国行政程序法制建设取得了显著进步；但是，我国的行政程序法制建设毕竟起点不高、困难很多，发展不顺利、不平衡，2004年形成行政程序法专家建议稿之后迟迟未能启动立法程序，地方的行政程序立法也一直没有突破，我国行政程序法制建设一时间陷于停滞不前的境地。
而《规定》在七千万人口的中部大省――湖南省率先颁行，正是行政程序立法第三波世界潮流的最新发展，是我国行政程序法制建设的重大突破，表明了湖南领导班子的远见和魄力。可以肯定，在合法性、民主性、科学性、透明性、便民性、可行性、效率性、规范性、创新性等方面富有特点的《规定》施行之后，能够积累更多的行政程序法制实践经验，必然受到各方面高度关注特别是转型发展国家的关注，其经验值得其他省市学习借鉴，形成普遍做法和更多经验后将会推动我国《行政程序法》的早日出台。
2．《规定》的颁行是贯彻党的十七大精神的要求。十七大政治报告指出：“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责”。当代的行政管理、行政法制是非常复杂的系统工程，不能再像过去传统社会那样单纯依赖决策者和执行者的个人智慧来推进，单纯依赖事后救济来纠正偏差，必须转变为作出行政决策、行政行为的事前、事中就通过行政程序制度来约束行政权力行使过程，使得行政管理的全过程都受到有效的法律约束，减少行政偏差、行政伤害和行政成本，这符合科学发展观的要求。可以说，制定《规定》是贯彻党的十七大精神、深化行政体制改革、全面推进依法行政的具体体现。
3．《规定》的颁行符合国务院关于加强政府建设、推进管理创新的要求。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，建设法治政府的具体目标之一是立法建制要符合宪法和法律规定的权限和程序，依法行政的基本要求之一是行为程序正当、管理过程公开、遵循法定程序，行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。因此，制定《规定》也是全面和具体地贯彻《实施纲要》，落实国务院关于推进地方依法行政的总体工作部署，深化改革开放、加强政府建设、推进管理创新的重要举措。
4．《规定》的颁行是陷于滞缓状态的我国行政程序立法的重大突破。我国改革开放以来在克服法制虚无主义之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐显现出来，行政程序违法现象严重、教训深刻，亟需增强程序法治意识，行政机关及其工作人员依照法定的、正当的管理方式、步骤、顺序、期限等行政程序实施行政管理。但是，曾列入立法规划二类项目的《行政程序法》，其制定工作近年来由于种种原因没有进展，打算推出行政程序立法的某些地方国家机关也由于种种原因裹足不前，许多有识之士对此深感忧虑。在总结经验、深化改革的新时期，对于方向正确、符合实际、能有共识的事情，理应下决心尽快去做。湖南省这次下了很大决心和力气及时推出《规定》，体现了改革探索者的勇气和智慧。
5．《规定》的颁行体现了在宪政和法治框架内的积极创新精神。湖南省在制定《规定》的过程中，避免了过去个别省市进行地方创新之际违背法治精神和《立法法》规定，伸手太长、超越职权的深刻教训，注意做到行政立法行为的合法性、正当性和有效性。《规定》的庞大框架和丰富内容（共10章178条），体现了在法治框架内发挥地方主动性、积极性的原则，表明其符合宪法精神、具有宪政基础。我国《宪法》第三条第四款规定，关于中央和地方的国家机构职权的划分，要在中央的统一领导下“充分发挥地方的主动性、积极性”。在制度改革创新的问题上，也应遵循这项重要的宪法原则，给予地方发挥主动性、积极性以及创造性的必要空间，这是新形势下行政管理体制改革和行政法制革新应予特别关注、充分利用的制度潜力要素。30年的改革实践证明，政治智慧和创新源泉主要在地方、在基层、在民众之中。在经济、社会、文化等领域的行政管理事务方面，在法定权限和程序的制度框架之内，由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行，可以说是法律制度创新的最佳路径选择。在当下各方面矛盾突出、行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期更应坚持这项原则。要以发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措，这具有重大的改革方法论意义。
二、《规定》在构建行政程序法律原则体系方面的创新发展
没有现代行政程序法治理念，就没有现代行政程序法律制度。《规定》根据行政法与政治、经济、文化、社会等要素的关系，确立了一系列体现现代行政法治理念的行政程序法律原则，构成符合当代法治发展的世界潮流和我国实际的原则体系，这有助于建立健全和有效实施行政程序法律制度，体现了在深化改革的当下积极探索创新的精神。
1．体现了平等原则、不歧视原则。平等原则既是一项重要的宪法原则，也是当代行政法的基本原则。没有行政两造之间的平等地位，行政相对方的合法权利难以得到保障和实现，难以形成良好的政民（企、社）关系。因此，《规定》第四条明确规定：“行政机关应当平等对待公民、法人或者其他组织，不得歧视。”
2．体现了行政自我约束原则、合目的原则、比例原则。法律赋予行政机关的行政权力应在权限范围内积极和有效地行使，但行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，为减少行政偏差和行政伤害，必须对其提出特殊要求，这首先就是行政自我约束原则、合目的原则、比例原则。因此，《规定》第四条第二款明确规定：“行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。”
3．体现了行政法治原则、行政效率原则、行政服务原则。为了克服行政权力在行使过程中的扩张和滥用倾向，减少行政偏差和行政伤害，还必须对其提出遵守法定时限、履行法定职责的特殊要求，以规范行政行为，防止权力滥用，尤其是加强对自由裁量权的控制，减少行政执法的随意性；为了体现建设高效能政府和服务型政府的要求，发挥现代行政管理的基本功能，还必须对行政机关和行政公务人员提出提高办事效率、提供优质服务的特殊要求，以解决办事拖拉、推诿扯皮，不作为、缓作为的问题，提高行政机关的办事效率。因此，《规定》第七条明确规定：“行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。”
4．体现了行政公开、建设阳光政府的原则。行政公开对于实现民主行政和法治行政具有重要作用，被认为是现代法治国家、法治政府的基本要素，实行阳光行政是当今的世界潮流，许多国家都专门立法加以规范和保障，行政公开的立法和制度创新已成为行政管理和行政法制革新的基本要求。党的十七大政治报告和十七届二中全会决定对行政公开提出了新要求：加快行政管理体制改革，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这对新形势下进一步提升行政透明度，解决行政管理中的暗箱操作难题，增强政府工作的透明度，加强人民对政府的监督，提供了重要的思想指导。因此，《规定》第五条明确规定：“行政机关应当将行使行政职权的依据、过程和结果向公民、法人或者其他组织公开，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的除外。”
5．体现了参与行政、合作行政的原则。行政民主是一个世界潮流，它不仅强调行政过程中的平等相处和选择自由，呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动，而且要求为行政相对人参与行政管理过程提供更多选择机会，使得行政管理过程不再是行政机关的独角戏、一言堂。现在，我国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多的行政民主的要求和规范，从多个方面扩大公众参与，让人民群众通过多种途径和形式参与行政管理，促进民主行政。例如行政立法过程中的座谈会、论证会、听取公众意见，行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人和人民代表评议、监督行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理等等，这使得参与行政、合作行政的理念逐渐成为现实。因此，《规定》第六条明确规定：“公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议。行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件，采纳其合理意见和建议。”
6．体现了诚信原则、信赖利益保护原则。政府应是最讲诚实信用的正式组织机构，政府机关的行为应有连续性和可预期性，不能朝秦暮楚、随意改变；即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为（例如收回其颁发的许可证照），也应按照信赖利益保护原则，对合法权益受到影响的行政相对人给予公平补偿（公平补偿是运用或贴近市场机制的补偿原则）。因为行政相对人出于对政府机关的信任，按照政府机关的意愿去行动，必然付出一定代价，且形成一种信赖利益，这应当受到政府机关的尊重和保护，一旦受损，应予补救，这是现代行政法治的基本要求。因此，《规定》第八条明确规定：“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组织遭受的财产损失依法予以补偿。”
7．体现了常态行政与应急行政相结合的原则。政府机关为保障重大公共利益和行政相对人根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中包括限制行政相对人某些宪法权利和法律权利的行为。为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，需要相应的法律救济机制作为保障。危机应对工作的功夫要更多地下在危机发生之前、之初，也即在常态下就做好预防与应急准备工作，以及监测与预警工作。在常态下的行政管理工作中，如果没有“预防为主、预防与应急相结合”的应急法治原则作指导，那么制定和调整预案、储备和更新物资、培训专业人员、实施应急演练等一系列需要花费人、财、物力的事项，往往很难名正言顺地提上政府机关的议事日程得到充分保障，一旦突发事件发生就难敷急用。因此，在常态下就要注重抓好危急应对的机构建设、队伍建设、制度建设、物质准备、知识储备和技能演练，应急法制实践须要在常态下就切入着力，真正做到预防为主，才能事半功倍。因此，《规定》第一百二十三条明确规定：“各级人民政府和县级以上人民政府有关部门应当制定突发事件应急预案，建立健全突发事件监测制度和预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上人民政府应当根据法定和规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，启动应急预案，及时、有效采取措施，控制事态发展。”
三、《规定》在行政决策和特殊行政行为法治化方面的制度创新
《规定》在制度创新方面具有许多突出特点，确立了一系列新机制。例如构建了重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联系会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度等等。其中最突出的是通过程序制度创新来实现行政决策的法治化和特殊行政行为的法治化。
其一，严格规范行政决策，解决规范性过多过滥问题。《规定》以专门章节、25个条款对重大行政决策行为和制定规范性文件的行为予以程序约束。明确规定重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究，设立了规范性文件的登记制度、有效期制度、网上检索制度、申请审查制度。其根本目的是推动重大行政决策告别“三拍”（ 决策前拍脑袋、决策中拍胸脯、决策后出了问题拍屁股溜走了事）、实现“三化”（这是指决策科学化、民主化、制度化），加强对规范性文件的管理，解决规范性文件过多过滥问题，从源头上防止违法行政行为的发生。
其二，创新管理方式，体现了行政法制发展的新进展、新方向。随着行政管理和行政法制的发展，代表现代行政管理、行政法制发展方向的，体现以人为本、柔性管理的非强制性行政管理行为方式，例如行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解等等，在行政实务中运用得越来越广泛且效果显著，但有关法律规范极为薄弱甚至阙如，在某些地方、某些方面存在不了解、不敢用、不合法、不适当、不规范、成本高、效率低、效果差等问题，亟需通过立法建制予以法治化，而从完善程序法律规范入手无疑是简便有效的路径。《规定》对非强制行为方式及其程序设置了专门章节（第五章第一至四节共29个条款）加以约束，这有助于制度化地解决这些长期疑难的薄弱环节，充分发挥它们在政府管理和服务中的积极作用，建立起高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制，完善行政机关调处民事纠纷制度，这可说是近年来我国行政法制建设的重大制度创新。
《规定》的颁布是我国行政程序法制建设迈出的重要一步，但是“徒法不足以自行”，这部地方政府规章的实施难度极大，对此须有充分认识。对于湖南各级行政机关和行政首长来说，需要提高认识、加强领导、精心组织，抓好教育、培训、宣传，完善配套的制度、机制和方法，加强对实施情况的监督检查，及时研究解决实施过程中的各种问题，才能提高《规定》的实施效果。还应注意总结经验、发现典型、抓好示范，为其他地方和中央层面的行政程序立法提供参考。
（本文刊载于《甘肃政法学院学报》2008年第6期，作者莫于川系中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长、教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长）