更新观念与清理制度需要齐头并进

――谈《行政强制法》的实施

□莫于川

《行政强制法（草案）》经过第三次审议后，全国人大常委会通过中国人大网向社会公开征集对草案的意见，共收到3800多条意见和建议，有些建议被采纳，有些建议则没有纳入《行政强制法（草案）》。这其中的原因是多方面的。为了协调各方关系，平衡多种利益，草案一再作出妥协，存在一些不尽如人意之处，可谓是一种难免的代价或者说立法的现实，也留下了许多需要后续努力的课题。

一、《行政强制法》留下的遗憾

我国行政法学界和政府法制实务界的专家学者一直普遍关注行政强制立法进程，不断跟进研究，并积极参加有关立法研讨、起草工作和论证活动。

为帮助修改完善《行政强制法（草案）》，进一步提高立法质量，推动草案尽快顺利通过，中国人民大学宪政与行政法治研究中心于 2011年 6月 18日 专门召开“《行政强制法（草案）》中的法律问题”研讨会，来自教学科研单位和有关立法机构的权威专家学者出席会议并进行了认真研讨。会后，笔者作为研究中心执行主任将研讨会的主要讨论结果归纳形成专题报告，报送全国人大常委会法制工作委员会。

该报告郑重提出六点建议：

第一，在《行政强制法（草案）》总则部分明确规定比例原则、平衡原则、最小伤害原则、信赖保护原则和公众参与原则。

第二，将强制进入住宅和场所、限制通信自由、实施网络管制等对公民权益有严重影响的强制措施明确纳入法律保留范围，以加大人权保护力度。

第三，明确规定行政执法人员回避制度，以符合现代法治精神。

第四，删去变相扩大行政强制执行权主体范围的规定，防范没有强制执行权的行政机关在行政管理过程中先行查封、扣押，规避人民法院审查。

第五，将“违反法定程序”明确规定为人民法院的审查标准，以克服一些行政机关及其工作人员对于行政程序违法持无所谓态度的现实弊端。

第六，作出行政机关强制执行体制的改革决策，将行政机关行使的执行权相对集中于专门的行政机关，由其专职化、专门化承担执行职能，确立相对集中行使行政处罚权的制度。

出于种种考量，上述建议和其他许多机构提出的类似建议最终没有被采纳，留下了很大的遗憾，也成为《行政强制法》实施并取得经验后，需要继续完成的修法任务。

二、《行政强制法》的后续课题

“徒法不足以自行”。为保证《行政强制法》得以良好运行，充分发挥其规范与约束行政强制权力、保障公民权益、推进法治建设的重要功能，笔者认为，需要高度重视和认真做好以下几个方面的工作：

第一，更新观念。

历史经验表明，受不同的法律意识和观念的影响，不同的人对于客观事物会有不同的认识，进而产生不同的法律实施效果。没有正确的思想观念做指导，即使制定出科学的行政法律制度，也不可能得到正确实施。以《行政强制法》颁行为契机，让全社会特别是行政机关工作人员全面理解、深入认识并牢固树立起现代行政法治观念，以新的眼光观察社会，以新的视角理解、认识《行政强制法》，是提高依法行政能力、推进法治政府建设的必然要求。

第二，加强学习培训。

树立新的观念并非凭空就能实现。《行政强制法》基本原则和基本制度所构成的体系框架，是丰富而深刻的，正确理解和掌握并非易事。现在，亟须有计划、有组织地开展学习宣传和教育培训，帮助行政机关工作人员包括社会各界人士正确认识《行政强制法》，掌握相关能力，自愿给予协力。这是《行政强制法》得到全面贯彻落实的思想基础、主体因素和社会条件，也是建设法治国家、法治政府和法治社会的必由之路。

第三，改善环境。

如果社会上广泛存在似是而非的认识，对法律制度未形成正确认知，法律实施就缺乏良好环境。法制宣传教育工作负责机关应加强对《行政强制法》宣传工作的组织领导，认真组织、指导和协调，采用走进社区、流动宣讲等灵活方式，借助网络、电视、报纸等媒体进行广泛宣传。

第四，清理制度。

《行政强制法》的新精神、新规定和新制度，是对现行法律、法规中滞后内容的一种超越和批判。因此，有关机关必须加紧开展清理工作，对与《行政强制法》不相符合的滞后内容及时作出修改或废止，尽快完善实施性的法律规范和具体制度，切实践行“立新法与修旧法并重”的立法工作新方针。

清理制度是《行政强制法》颁行之后亟待完成的重要任务，否则该法难以有效实施。《行政强制法》明确规定，行政强制措施由法律设定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。这意味着，对设定行政强制措施的规范性文件，有关机关必须及时进行清理。及时废止与《行政强制法》抵触、冲突的下位规范性文件或条款，补充实施办法、考核考察制度、统计制度、请示制度、合议制度等配套制度，有利于促进形成有机衔接、协调一致的行政强制法律规范和制度体系。

（作者系中国人民大学教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国法学会行政法学研究会副会长暨政府法制专业委员会副主任）