深圳大学法学院 黎军 教授主持完成的国家社会科学基金项目成果为研究报告《自治、监管与平衡――行业协会研究报告》。这份报告就建立健全我国行业协会制度提出了若干建议。

 

一、推进行业协会民间化进程

摆脱国家过度干预、实现民间化，是行业协会获得独立地位的前提，也是其生存之基本。判断行业协会民间化的主要指标包括：第一，行业协会产生的途径，即行业协会的成立是基于政府发起，还是企业自发成立。第二，行业协会领导人员的产生方式，即行业协会是否具有独立的人事权，特别是行业协会主要领导的产生是由政府任命或推荐还是由协会民主选举产生。第三，行业协会的行业代表性，衡量其代表性的指标有两个方面：一是自愿参与的会员数量和比例，二是行业协会成员的产出在行业中的比重。第四，行业协会的经费来源，即是依赖或主要依赖政府投入资金，还是运用或主要运用民间资金运行。第五，行业协会的职能，即行业协会的职能是以承办政府委托事项、为政府管理提供协助为主；还是以为会员提供服务、代表行业利益并影响政府决策为主。目前，市场经济较为发达的东南部城市（如深圳、温州）行业协会的民间化进程已初见成效。但这些民间化成果主要是体现在协会的机构、人员、财务等形式的独立性上，而协会功能的实质转变仍乏善可陈。因此，行业协会民间化的下一步工作重点应是在其机构、资金和人员与政府脱钩之后，构建其自主性的职能体系，积极履行行业自律和行业维权等核心职能，以巩固其立足之本。

 

二、完善行业协会内部治理机制

行业协会在其社会功能得到广泛肯定的同时，也逐渐暴露出自身治理上的一些严重问题，如组织化程度低下；内部人控制严重；公信力缺失等。我们应当充分认识到，只有建构完善的内部法人治理机制才能促使行业协会健康运行和全面发展。第一，行业协会应当设立完备的、相互制衡的内部组织机构。行业协会内部应包括权力机关（会员大会或会员代表大会）、执行机关（理事会或常务理事会）以及监督机关（监事会）三种组织架构，并在其相互之间建立相应的职能分工及制衡机制。第二，行业协会应当建立民主、规范的内部运行机制，包括选举制度、会议制度、财务制度、日常管理制度等。第三，完善协会的法人治理机制要以尊重会员意愿自治为原则；但是，国家在尊重协会自治的基础上，也应当对一些重要和原则事项作出强制性规范，同时也可通过指引等方式引导协会走上有序发展的道路，如深圳市民间组织管理局就正在拟制《行业协会法人治理机制指引》。

 

三、加强行业自治规范建设

行业协会根据自治权自行制定的，调整其组织结构及行业事务的规范之总和就是行业自治规范。制定和实施自治规范是提高行业自我管理能力的根本基础，但是从目前的实践来看，一方面，许多行业协会还无法有效承担起制定和推行行业规范的职能；另一方面，因行业自治规范所引发的争议和纠纷也愈来愈多，如中国旅游饭店业协会关于 “消费者不得自带酒水”的禁令就曾引起社会广泛质疑。因此，我们应当做到：第一，行业协会应当加强自治规范的制订和实施工作，充分利用自治规范有效实现自律管理。第二，应当合理界定行业自治规范的效力，行业自治规范不得违背国家法律的规定，而且其效力范围应当限于协会成员，而不应延及非会员或第三者。第三，应当明确行业自治规范与国家法律之间的关系。行业自治规范不属于法的范畴，但它在很大程度上影响着国家法律的制定和实施，因此，应建立起国家立法与行业自治立法之间的分工和合作关系，充分利用行业自治规范的效用，实现国家与社会的共同治理。

 

四、制定统一的行业协会法

目前，我国有关行业协会的立法严重滞后，如立法文件上的零乱、分散；立法主体上的各自为政；立法形式上的层次偏低；立法内容上的权利义务严重倾斜等。这种法律制度供给相对于社会实践发展的滞后性，已经成为行业协会进一步腾飞的“桎梏”和“瓶颈”，因而迫切要求我们以统一立法来保障、规范和引导行业协会有序成长。第一，目前已具备进行统一立法的可能性及必要性。一方面，我国制定全国性《行业协会法》的立法环境已经逐步成熟，特别是地方性的制度创新与立法试验为国家层面的统一立法奠定了一定基础。另一方面，在行业协会的一些重要问题（如双重审批和管理制度）上，地方立法缺乏权限，无法突破现有的上位法框架，只有通过全国性立法才能在行业协会的体制方面实现实质性突破，否则无法脱离原有的体制窠臼，只能是“旧药换新瓶”而已。第二，在立法的内容上则必须合理配置政府、行业协会与其成员三者之间的权利义务，既赋予行业协会独立自主的地位和职能，促进协会的自治发展，又进行必要的政府监督，保证行业协会的规范发展。第三，完善立法也要从改变整体法律环境入手，仅有专门的行业协会立法，其效果难免“头痛医头，脚痛医脚”，并不能做到真正解决问题，因此有关的社团立法、税收立法、反垄断立法等相关法律制度也需相应完善。

 

五、改革对行业协会的行政管理体制

我国传统的对协会的行政管理模式基本是以限制竞争、抑制发展为导向，特别是行业协会成立登记上的“双重审查许可制”和业务管理上的“二元管理模式”在很大程度上制约了行业协会的应有活力。近几年来，有些地方政府积极探索对协会的行政管理体制改革，形成了上海、深圳、温州、鞍山等特有模式，为协会管理体制创新提供了可资借鉴的经验和教训。改革对协会的行政管理体制包括：第一，变革管理模式，实现从“二元管理”到“一元管理”的转变，即改变原有的社团管理部门和业务主管部门双重管理的模式，由社团管理机关作为协会的单一管理机关，也可成立专门的“民间组织监督管理委员会”对其进行统一管理。第二，改变管理环节，在简化和放松对行业协会登记注册手续的同时，相应加强对其开展活动及组织运作过程的监督、评估，即要“从重视入口管理逐步转向重视过程监督”。第三，创新管理手段。一是要引入评估和退出机制，如《深圳市行业协会2005年度综合评价考核办法》、《南京市商贸行业协会综合考核评价办法》规定，对评估和考核不合格的行业协会，将提请社团登记管理部门予以注销。二是要强化激励机制。对工作成绩显著的行业协会，在承接政府转移或委托事项、政府购买服务、政府资助等多方面给予政策扶持，支持其做强做大。第四，完善配套管理。一方面，在税务、财会、审计等制度上加强对行业协会的监督；另一方面，建立健全我国的反垄断机制，防止行业协会可能存在的反竞争等负面影响。

 

六、加大国家对行业协会的培育与扶持力度

现阶段，国家在对行业协会进行监督的同时，也负有必要的培育、扶持义务。其具体措施包括：第一，通过转变政府职能并限制政府权力，为行业协会的发育成长提供必要的发展空间。第二，通过国家的政策调整和制度重建营造一个有利于行业协会有序发展的法律政策环境，特别是在行业协会发展初级阶段，政府可以通过出台指引性文件等非强制性方式，来进行倡导或提供建议，引导和帮助行业协会走上规范的发展道路。第三，通过进一步完善对社会团体的税收法律，对行业协会实施税收优惠政策。第四，建立政府购买服务制度。例如在非典时期，上海市建委就与上海装饰装修行业协会签订了“装饰装修行业防范非典宣传检查”的“购买合约”，并取得了良好效果。第五，提供资助或培训等其他措施。如2006年深圳行业协会服务署通过建立“深圳行业协会网站”、建设“行业协会服务中心”、培养职业化的协会管理人才、单列协会发展专项经费等措施推动了深圳行业协会的快速发展。

 

七、完善行业协会的公共参与机制

行业协会作为一种公共参与的渠道，能够集中代表行业成员集体利益，并将它们有效地传达给国家，对国家的决策产生实质性的影响，对于提高公共决策的科学性和可行性有很大作用。要实现行业协会的公共参与职能就须做到：第一，行业协会自身应当具备实施有效公共参与的条件。首先要加强行业协会的利益代表功能，扩大成员企业的覆盖面，确立其行业代表的地位，尽可能反映大多数成员的利益；其次要提高内部运作的规范性、民主性，建立日常化的参与机制，增加行业协会参与公共决策的能力。第二，国家应当建构充分有效的参与程序和机制，为行业协会实现公共参与提供渠道。如建立开放的政府体系和信息公开机制，特别是应当建立政府与行业协会之间的日常沟通机制；建立谈判、协商、公告、通报、评论、听证等多元性的参与机制等。

 

 

 

黎军：深圳大学法学院副院长，法学教授，法学博士

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文章来源：本网首发 发布时间：2008/3/21