在汶川地震时，媒体上有一种广为流传的说法，就是在这次大地震中，两个法发挥了重大作用，一个是《突发事件应对法》，另一个是《政府信息公开条例》，甚至说它们发挥作用到了“极致”。这当然是一种直观的观察结果。现在汶川地区已进入了震后重建阶段。痛定思痛，作为法律人，我们也要进一步冷静思考有关立法的实际效应问题。最近又传出全国人大要研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规。那么，怎么更有针对性地去修改呢？我觉得，汶川地震可以成为立法后评估的一个绝好的样本，让我们能够发现其中的不足和遗漏，尽快立法修改。

立法后评估，简单地讲，就是立法实施之后，通过一定的方式和手段对立法执行的效果进行评估，以期发现问题、总结经验、进一步提高和改进。对于立法实施效果的评估，传统上我们一直是采取执法大检查或者专题检查的方式，由人大或者政府组织专门的检查组下到基层，采取实地调研、问卷调查、走访座谈等方式，听取汇报和意见。有一些观念比较先进的沿海地区，如广州，已经开始探索从成本和效益角度评估立法的质量。但是，我觉得，像汶川这样的事件，在媒体的广泛参与、深度报道下，已经积攒了大量的素材，提供了大量的有用信息，完全可以成为立法评估的样本。我们可以摸索出一条通过对重大事件的梳理、提取有关信息、归类、建立数据库、比对分析等方式来评估立法实施效果的新路径。

比如，《突发事件应对法》的一个重要思想就是要加强预警，专门设立了第三章“监测与预警”，用了11个条款作出规定。但让很多人感到疑惑的是，为什么在这次地震之前没有任何的预警信息？有关人员的解释是，中国地震局监测预报司、中国地震台网中心和四川省地震局在五·一二汶川大地震发生前没有接到任何有关这个地区正式的短临预报意见。从震前的监测结果来看，没有发现显著的、大范围的、能够让地震学家们在现有科学水平上、依据现有经验做出判断的“前兆”异常。但是，这种解释似乎和有关立法存在着矛盾。早在1997年通过的《防震减灾法》就明确以专章规定了地震预报制度，还详细到“地震短期预报和临震预报”。那么，既然汶川地震是不可预测的，当时的立法依据又会是什么呢？《突发事件应对法》的预警监测难道对地震就束手无策、形同虚设吗？这当然就不可避免地成为当前媒体、公众、学者关注的一个焦点。

至少是从地震权威专家那里，我们可以得到的比较肯定的信息是，“在充分和合理地应用现有实践经验和研究成果的前提下，在某些有利条件下，对某种类型的地震，有可能做出一定程度的预报。”这已经是包含了很多不确定的限定条件了，但结论仍然是肯定的，只不过是预测的地震发生的具体时段、准确性如何尚存在问题而已。假如我们现在的科学预测水平只能达到这个程度，那么，我们能不能在《政府信息公开条例》的公开方式上、在《突发事件应对法》的预警信息发布上采取更加灵活多样的方式，比如通过有控制、有节制的政府信息公开来解决这个问题呢？当预测地震的发生率上升到一定程度时，要及时向一定地区、一定层次、一定级别的领导人员发出预警，适当采取内紧外松的策略，做好适度的防范工作。还可以考虑的公布方式是，在做好地震科学知识普及的基础上，把有关地区的地震预测变动情况随时提供给公众，供公众参阅、研究，起到预警的作用，同时也做好公众心理疏导和正确防灾工作，消除他们在初期接受信息时可能发生的恐慌、骚乱。

又比如，军队这次在救灾中发挥了巨大的作用，但也发生了一些协调上的问题，对此新闻媒体已有或多或少的触及。之所以会发生协调不畅问题，根本原因还在于《突发事件应对法》在起草过程中没有对军队参与救灾的规则作出比较明确具体的规定，而军队本身也没有与该法相衔接的立法。这显然是一个明显的立法疏漏，在汶川大地震中被撕扯开了。

通过对汶川大地震中对军队救灾的报道，我们会发现，在和平时期，军队在救灾活动中无疑要继续发挥重要作用，但是，军人又不是专业救助人员，其在救灾的知识、装备和能力上也有着明显的欠缺，必须恰当地确定军队的救灾角色，明确其与地方政府之间的协调关系，以及有关的财政支持问题。另一方面，和平时期军队参与救灾，实际上也能从某种程度上检测军队的作战能力，因此，有关信息的披露必须有一定的限制。在未来的《突发事件应对法》修改中要注意完善这方面的规则。

再比如，在《紧急状态法》的起草过程中，就着重考虑对公民权利的保障，对公民权利的克减要符合比例原则的要求。所以，将突发事件分成若干等级是必要的。不同等级的突发事件，意味着政府采取措施的力度不同，对公民权利克减的程度不同。最极端的形态就是紧急状态。这个思想延续到了《突发事件应对法》。实践证明，这种设计是理论上的完美、实践上的难行。

从南方雪灾和汶川大地震中，我们感到，由于灾害的突发性、范围不确定性、变动发展性，以及损害的综合性，我们很难即刻确认突发事件的等级，并向社会公布，更难以根据突发事件的等级考量不同的措施。无论是南方雪灾，还是汶川大地震，我们都没有从媒体上看到政府公布的确认等级，没有任何政府官员明确地告诉公众这是哪个等级的突发事件。我见到的惟一与此有关的报道，就是说政府迅速启动的一级预案。在很多人看来，《突发事件应对法》第3条规定似乎形同虚设，甚至会被放大出一种《突发事件应对法》不起作用的直观感觉。假若如此，在未来的修改法律中，这个规定还有继续保留的必要吗？

总之，我们完全有可能、也需要从已有的各类报道中，对《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》的实效性进行比较充分的分析与评估。我们粗略地统计了网络上对汶川地震建立专题网页的情况。从hao123网址之家、新闻报刊、主要媒体报刊、90个网址中检索，除去国外网和少数国内网因校内网限制打不开，有专题报道的共40个；又从【人民网】主办的【中国抗震救灾网】 http://www.512.gov.cn/ 上链接到7个网址。总共找到47个有专题报道的网址。我们可以以这些网址作为材料主要来源，梳理和选取与《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》有关的调查报道，按照上述两法的基本构成，分成几个单元，提取有关信息，分别建立数据库，逐一对法律规定与实际执行情况、执行效果等进行比对审视，从而得出基本的评估意见。

当然，这样的探索是有比较大的困难的。首先是，评估中最为关键、也最为困难的技术环节就是必须建立一套评估的标准、原则。因为由于新闻报道常常就事论事，假如我们以一事来判断有关法律规定的实施效果，很容易犯以偏概全的错误。如何解决这个问题呢？其次，目前我们初步梳理出的专题网站就有47个，每个网站中都充满了大量的信息，如何在这些庞杂的信息中提取出我们评估所需要的信息呢？显然，我们的工作量极大。

但是，不管怎么说，这个工作是值得我们去尝试的。这或许可以走出一条以重大事件为样本的立法评估模式。汶川大地震之后，有关立法的实效性已经引起公众、学者和立法者的广泛关注，这也必将刺激立法后评估理论的迅速发展，这完全可能成为行政法的一个新的理论增长点。与此同时，待立法后评估理论成熟之后，它也很可能、也有必要转化为一种法律制度，被吸收到未来的立法之中。