[摘要] 《公务员法》颁布两年后人事部出台的《公务员录用规定（试行）》不仅没有为解决公务员录用考试的年龄学历等的资格歧视问题提出任何有效的措施，而且该规章存在着诸多明显与国家法律法规相抵触的规定。国务院应当对该规章进行合法性审查并予以撤销，重新制定相应的行政法规或提请人大常委会制定法律。

 

　　[关键词] 立法改革  立法职权  立法程序  合法性审查

 

2005年颁布的《公务员法》没有规定报考公务员的年龄限制，吊起了人们对公务员考试取消年龄限制的胃口[1]，但是实际招考中对年龄35岁以下等的限制依旧。 2004 年 4 月 27 日 《公务员法》获全国人大常委会审议通过的时候，中国官方权威网站新华网刊发了《公务员法正式通过 公务员报考不再限制学历》的报道，被不计其数的媒体网站转载，但是后来不知从什么时候起在百度、雅虎饿搜索引擎上却找不到新华网本身的这篇报道了。 2007 年 11 月 6 日 国家人事部第七号令以行政规章的形式发布了《公务员录用规定（试行）》（以下简称《规定》），完整地翻版了原《国家公务员录用暂行规定》。人事部1994年《关于印发〈国家公务员录用暂行规定〉的通知》（1994人录发[1994]1号）“暂行”十多年，到现在还要坚持这样“试行”，大有将法律抵触进行到底的架势。本文试从立法的角度对其违法性作简要分析。

 

一、《规定》作为规章，违反了国务院法规《规章制定程序条例》（以下简称《条例》）确定的重要立法原则和程序，该规章应为无效的规章

 

第一，《条例》第五条规定：“制定规章，应体现改革精神，科学规范行政行为，……。”但是，《规定》却作出了与此相反的规定。《规定》不仅完好无损地保留了原《国家公务员录用暂行规定》对公务员报考年龄、学历等的限制，甚至还为年龄、学历歧视提供了更大的空间。不仅药没有换，汤没有换，还加进了垃圾！违背了《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》关于落实科学人才观、不拘一格选人才的改革精神，也违背了《公务员法》和《就业促进法》不规定限制报考年龄、学历和政府部门带头消除就业歧视的精神。

　　第二，《条例》第十五条规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；……。”但是，《规定》不但对近年来社会各界和有关公民不断通过行政复议、行政诉讼、立法建议、合法性审查等方式就公务员录用中限制公民报考权利的各种歧视性规定（特别是年龄、学历等）提出的质疑毫无善意回应，而且还几乎在秘密的状态下制定出台，从未向社会公开征求意见。既不符合《条例》规定的立法程序，也不符合ＷＴＯ规则关于透明度的要求。

　　第三，《条例》第三十二条规定：“规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。”这是也我国政府为承担WTO义务而对行政规章制定程序作出的规定。现在的人事部《规定》显然不属于“涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行”的情形，却匆匆在“发布之日起施行”：完全没有丝毫要遵守国际义务和国家法规的意识。

依上，根据《条例》第二条关于“违反本条例规定制定的规章无效”的规定，人事部的《规定》作为规章，违反了《条例》确定的重要立法原则和程序，应当认定为无效的规章。

 

二、《规定》第三十七条对公务员录用经费由财政予以保障的规定超越人事部的职权，与《条例》对部门职权的规定相抵触

 

《条例》第八条规定，“涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章”；“有前款规定情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效”。而人事部的《规定》第三十七条作了“公务员录用所需经费，应当列入财政预算，予以保障”的规定，就是涉及两个以上部门职权范围的事项。因为录用经费保障问题上财政部门的职权事项，国家人事部无权指令国家和地方财政部门对人事部门主管的事项予以经费保障。此外，既然规定了录用经费由财政保障，则意味着不应当向报考人员收取相关的费用，而收费管理是物价（发改）部门的职权事项，人事部门也无权对物价（发改）部门的事权作出安排。所以，按照《条例》的规定，国家人事部对录用所需经费列入财政预算予以保障所做的规定是无效的。

 

三、《规定》第十六条第一款有关报考公务员资格条件的规定直接违反了《立法法》和《公务员法》等法律的相关规定，构成与上位法的抵触

 

　　从宪法层面上说，根据《宪法》（平等权、参与权）、《立法法》（法律保留）、《刑法》（政治权利的剥夺和剥夺性限制）、《妇女权益保障法》（目前我国公民政治权利的完整界定）等法律和我国政府参加的有关国际公约（以一般平等条件服务本国公职、以资历和业绩获得晋升）的相关规定，报考公务员的权利显然属于一国公民的政治权利，只有法律作出规定并经人民法院依法判决确认的某些严重犯罪才能被剥夺公民的政治权利。《规定》充其量只是一部行政规章，无权对涉及公民政治权利的公务员报考资格作出剥夺性的限制条件规定。

　　从一般法律的层面上说，人事部的《规定》篡改了国家的《公务员法》对报考资格条件的规定。分析如下：

　　《公务员法》对报考资格条件的规定分两部分，第一部分是该法第十一条规定的作为公务员的一般条件，第二部分是该法授权省级以上公务员主管部门规定的职位资格条件。第十一条的一般条件是法律直接规定的条件，即除了该条明确规定第1-6项以外，第7项的“其他条件”仍须由法律规定。第二部分省级以上公务员主管部门规定的职位资格条件，是第十一条一般条件以外的与招考职位工作需要相联系的职位资格条件。省级以上公务员主管部门规定职位资格条件是下位的“立法”，不得添加、变更或违背法律作为上位法直接规定的条件。

　　根据上述的逻辑基础，我们将《规定》第十六条第一款的规定与《公务员法》第十一条的规定做对照就可以发现人事部的《规定》篡改了《公务员法》的有关规定：

　　第一，将《公务员法》第十一条第二项规定的“年满18周岁以上”的法定条件篡改为“年满18周岁以上，三十五周岁以下”；

　　第二，将《公务员法》第十一条第六项中的“具有符合职位要求的文化程度”规定篡改为“具有大专以上文化程度”；

　　第三，将《公务员法》第十一条第七项“法律规定的其他条件”篡改为“法律、法规规定的其他条件”。

　　这种篡改规定，是与超越《立法法》赋予人事部的立法职权，与《公务员法》的具体规定相抵触的。这属于《立法法》第八十七条第（二）项“下位法违反上位法规定的”情形，应当由国务院依据《立法法》第八十八条第（三）项的规定予以改变或撤销。

 

四、《规定》第三十五条有关公务员录用考试处罚的内容违反了《行政处罚法》对行政处罚设定权的规定，也属于与上位法抵触的情形

 

根据《行政处罚法》第十二条的规定，国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定；尚未制定法律、行政法规的，部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。人事部的《规定》第三十五条对报考者取消考试、考察、体检资格，不予录用或取消录用资格，以及五年内不得报考公务员的处罚规定，实质是创设行政处罚的种类，超越了《行政处罚法》赋予人事部作为国务院部门制定规章所拥有的立法权限，其所规定的处罚种类是无效的。

 

五、国家人事部自我矛盾掩盖《规定》的违法性

 

从立法文字上看，《规定》第十六条第三款规定“公务员主管部门和招录机关不得设置与职位要求无关的报考资格条件”无疑可以看成是一种有益的导向和进步，规定录用经费由财政保障（如果意味着报考人员无需缴费）也是一种惠民做法，但是这些“美化”措施并不能掩盖和抵消《规定》与国家法律法规相抵触的性质和事实。

客观地看，对一般的公务员招考职位而言，年龄、学历等并不属于与职位工作要求有必然关联的资格条件，但是人事部自己就已经将年龄、学历作为资格条件予以规定下来了，如何要求其他公务员主管部门和招录机关不得设置与职位要求无关的报考资格条件呢？

对于公务员考试的经费问题，一直以来全国中央机关和地方的公务员录用都向报考人员收取数额不等的报名考试费用。按照人事部自己有关录用所需经费列入财政预算予以保障的规定，人事部门自己就应当在《规定》（2007年11月）发布后停止向报考人员收取报名考试费用，但是在人事部组织的2008年、2009年中央机关公务员录用考试中仍然向报考人员收取报名考试费用。人事部自己定的规定自己都不执行，反而以自己的行动将《规定》的效力否定了，还有如何要求别人执行呢！

 

六、公务员录用法治化出路

 

人事部的《规定》在立法原则、立法职权、核心内容和立法程序上都存在与国家法律、法规的规定相相抵触的问题，是建设法治国家、法治政府道路上一块巨大的绊脚石。目前，国家人事部已不存在，国家公务员局已经设立，国务院应及时对该《规定》的合法性进行审查并予以撤销，按照国家宪法和有关法律的精神重新制定公务员录用的行政法规，或提请全国人大常委会制定法律。

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/6/9