摘要:  只有经过公共辩论产生的外交决策，才能真正称之为公众参与外交。

　　外交、涉外政策和事务一直是中国决策机制中集权度最高的领域。不过，2010年9月3日, 外交部政策规划司司长乐玉成在《中国外交2009》的首发式上接受中新社等媒体采访时表示，中国外交决策、政策规划越来越注重参考公众的意见。

　　外交关乎国家安全、国家利益，也关乎国民福祉，本应有公众参与。但长期以来，外交被厚厚的神秘色彩覆盖，公众只知道结果，不知道或极少知道决策的过程，更难对外交决策、政策规划产生影响。现在，外交决策政策规划越来越注重参考公众的意见，外交从公众不得置喙的禁区到公共参与，这是公民政治参与的重要表现，确实是巨大进步。但是，外交的公众参与并非易事，需要一整套深刻甚至有些抽象的理论为其支持，需要一整套机制为其制度保障。

公共领域

　　外交的公众参与是指公众、民意对国家的外交政策、甚至基本对外战略发生影响。但是，外交的公众参与不能简单等同于完全听从民间舆论、听从民意。只有经过公共领域的讨论、争辩，才可能产生真正的民间舆论和民意。换言之，真正的民间舆论和民意只有在公共领域的平台上才能产生。所以，公众参与外交的关键其实在公共领域。

　　20世纪60年代，作为晚期法兰克福学派最重要的思想家，哈贝马斯在其著作《公共领域的结构转型》中开创性地提出了“公共领域”这一概念。他认为，国家和社会之间可以存在一个公共空间，公众可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉，这便是公共领域。

　　哈贝马斯首先把公共领域作为一个历史性概念，对此概念作了历史起源追溯。他认为，历史地看，公共领域经历了三种形态，即：古代古希腊城邦公共领域、中世纪欧洲封建社会公共领域、现代资产阶级公共领域。

　　他认为，古希腊城邦公共领域是指城邦及其以政治生活为本质内容的公共生活。公共领域为自由民所共有，与每一个人所特有的私人领域明确区分。这种公共生活主要是在广场上进行，形成特殊的广场文化。公共领域建立在对话（又分为采取讨论和诉讼形式）和共同活动的实践（可能是战争，也可能是竞技）之上。

　　哈贝马斯认为，公共领域的第二种形态是中世纪欧洲封建社会。中世纪封建领主的庄园由自己支配，封建领主的所有权作为一切统治权的总和，所以，不存在古希腊城邦的公共领域和私人领域的对立模式。作为制度范畴的、与私人领域相分离的公共领域，在封建社会不存在。然而，在哈贝马斯看来，欧洲封建制度的某些特征，如君主印玺、国王王权，仍具有某种特殊含意的公共性。因为在中世纪，君主作为国家的最高统治者和所有者，其臣民被他代表、或者说被他体现了。所以，以国王、宫廷为核心，在封建领主、贵族等统治阶层中产生、发展出一套在公共场所表现的标志，包括印玺、权杖、纹章及各种繁文缛节，这一切都是为了显示其高度的“代表性”。因此，哈贝马斯将其称为“代表型公共领域”。这种代表型公共领域认为自己是“公域”也是“私域”的代表，是“公”与“私”的总和，因此是不容质疑和讨论的，公众只能服从命令。

　　在哈贝马斯看来，无论是古希腊城邦公共领域，还是中世纪欧洲封建社会代表型公共领域，本质上不是作为一个质疑和批判的空间存在，因此名不副实。随着早期资本主义商品经济的发展，封建制度的统治基础发生了动摇。随着市民阶级的兴起，开始出现越来越多的商会、俱乐部、咖啡馆，人们在其中交换信息和意见，讨论公共事务；印刷业的发展使报纸、杂志、书籍愈加丰富，信息传播更快更广。商人、市民、作家、艺术家、哲学家、思想家、医生、律师、记者、编辑渐渐成为热议社会问题、公共事务的主体，甚至贵族的沙龙也成为讨论公共事务的场所。这就是哈贝马斯所说的第三种形态、也是全新的公共领域，即资产阶级公共领域，承载了质疑和批判的空间。正是在各种公共空间中举行的有意无意的公开自由讨论和互相辩驳，逐步瓦解了中世纪封建贵族统治的合法性基础。这种公共空间，是一种政治性公共空间。

　　哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中这样论述公共领域的内涵：资产阶级公共领域首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域；但是，私人随即要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力自身，以便就基本上已经属于私人却仍具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则同公共权力展开讨论。这种公共领域是哈贝马斯思考的重点，他认为，国家与社会的分离是现代公共领域形成的基本前提，而公共领域是社会限制公权的重要一环。进一步说，公共领域的主要功能之一是对公共权力实施监督、约束与控制。

　　任何个人都可以进入公共领域自由地表述自己的意见，同时也为公共领域的存在提出了更高的要求，因此，哈贝马斯逻辑地提出了“理性交往”理论。如果没有这种理性交往，所谓公共领域只会是混乱不堪的自说自话。只有在公众充分获取各种信息的基础上经过理性辩论才能成为公众舆论。

制度保障

　　如果信息的自由流动、不同意见的平等表达没有制度保障，没有习惯于此的社会文化的支持，就不会形成公共领域。这时所谓民意往往是被操控的，不仅不是良性的公众外交参与，反而会产生更严重的后果。中国近代史上无数事例为此提供了佐证。

　　清末的义和团运动，是华北民间早就存在的反洋教农民运动。面对如此巨大的社会运动，清王朝中央政府在相当一段时间内竟没有一个明确、统一的政策，而由各级官员自行决定。由于中央官员内部和地方各级官员对义和团的态度非常不同，中央政府也深受影响，摇摆不定，时而主剿，时而主抚，但总的倾向是主抚。慈禧太后最终决定利用民意，明确支持义和团，以根绝维新隐患。

　　甲午惨败使国人深受刺激，以康有为、梁启超为代表的维新派提出“借法自强”，要学习西方资产阶级国家先进的政治和社会制度改造中国，在光绪皇帝的支持下，推行了百日维新。变法必然触及守旧者的利益，以慈禧为代表的顽固派为了保住自己的权位发动政变。对守旧派来说，光绪的存在是潜在的巨大威胁。他们知道自己没有力量，便想依靠义和团的民心民气，同时又相信义和团的各种“法术”真能刀枪不入，打败现代化武器装备的洋人。于是决定用义和团来杀灭洋人，达到废立的目的。义和团本身的封建性、落后性，也为这种利用提供了基础。

　　这种民意由于有了政府的明确支持，情绪高涨，义和团迅速向更极端、更非理性的方向发展。尽管义和团反侵略斗争是正义的，其社会政治诉求却非常落后，反对社会发展，阻挡历史进步。建立现代化的经济、政治、社会制度，实现现代化转型，是近代中国的历史主题。义和团排斥、反对乃至仇视一切现代文明，坚决反对现代化，是与现代化这一历史主题背道而驰的。

　　这种仇视当然事出有因，如华夏中心、盲目排外的传统，更有近代中国屡受洋人侵略的背景。不过惟其如此，人们更感到戊戌维新难能可贵。维新运动的直接动因是中国在甲午战争中被明治维新的日本打败，使有思想的中国人深受刺激，认识到只有向日本那样维新才是出路，才能强大。他们不因日本侵略中国、屠杀国人而反对维新，怒斥维新的种种不是，反而明确提出要学习日本的维新。这不仅需要冷静的理性，更需极大的勇气，因为维新派提出向敌国学习，承认敌国的社会政治制度优于被侵略的祖国，很容易被指为汉奸。所以，只有如康有为、梁启超、谭嗣同那样有胆识者才敢在甲午战败后提出“借法自强”。

　　义和团运动明显是维新运动的反对力量，因此被以慈禧为首的统治集团所利用，成为他们手中抗拒社会进步的工具。同时，正由于其表面上具有一定正义性，面对义和团拳民的一些极端、过激言行，批评者往往无法启齿，因为这种批评很容易被指为站在正义的对立面。此时，不要说康、梁维新派的观点无法在国内合法公开表达，就连朝廷内部的御前会议上，不同意慈禧“向万国开战”的几位大臣最后竟被处死。不同意见，根本无法表达。

　　从清政府方面来说，最初利用义和团时只想到民心、民气、民意可用，而没有看到当民众的怒火被点燃后，政府便很难控制其方向、规模，最终很可能是自己被灼伤。所以，前者固然可贵可用，但对统治者而言这是柄“双刃剑”，稍有不慎就会伤及自身，所以定要慎之又慎。

　　回到现实，外交决策、政策规划越来越注重参考公众意见确是美好愿望，但是，要做到这一点，除了良好的主观愿望，还要，或者说更重要的是要有制度保障，若无制度保障，愿望再好，也很难落到实处。

　　具体而言，两点制度保障至为重要。首先，公众能顺利获取真实、全面的信息。如果公众获取有关信息不全面，公众意见、情绪自然是片面的，外交决策部门受到的公众压力，也是片面的。掌握更全面信息的决策部门决策与只有片面信息的公众间的要求不完全相符，甚至完全相反，结果很容易造成民众情绪、意见对政府决策的强烈反对。其次，各种不同的公众意见均应有充分表达的渠道。如果只允许某一种意见、观点表达而相反观点、意见的表达受阻挠甚至被禁止，决策部门得到的“民意”也一定是片面的。而且，如果只允许一种观点、意见表达，这种观点、意见将影响更多受众，形成单方面的强大舆论压力。

　　也就是说，只有不同观点能平等表达时，才有公开、冷静、理性讨论、辩论的可能，只有经过公共辩论产生的外交决策，才能真正称之为公众参与外交。在经过扭曲的民意和一边倒压力基础上形成的外交决策其实并非公众参与外交。决策部门若以此片面之“民意”作为决策参考甚或决策基础，做出的决策必然也是片面的。

作者简介：雷颐，中国社科院近代史所研究员。 文章来源：财新《中国改革》2012年第10期。 发布时间：2012/10/11