仇和式政治反思：法治语境下的七大难解之结
仇和式政治反思：法治语境下的七大难解之结
李洪雷
《法制日报》2008年04月02日
仇和10余年来的从政经历，对于中国的法治建设构成了重大的挑战。为此，有必要进行深入的反思
仇和10余年来的从政经历，对于中国的法治建设构成了重大的挑战。为此，有必要进行深入的反思。围绕这一个案，我们可以反思中国法治中诸多的重要问题，其中有些部分涉及的是法治的基本原则如何落实，还有部分涉及的则是法治建设流行认识中的误区。
法治与改革
在我国全方位改革的时代，正确处理改革创新和法治的关系极为重要。一些人认为，按照法治的要求，改革必须依法进行，改革过程必须纳入法制的轨道内；但反对者认为，法制具有保守性，只有在社会关系相对稳定的条件下才可能发挥作用，改革的推进只能依赖执政党和政府的政策，法律只能是对改革所取得的成果予以确认。后一种观点实际上支配着我国的改革实践，许多领域的改革是在违反现行法律或者没有法律根据的情况下进行的。但是改革涉及到各种利益关系的深刻调整，而法律是利益关系的调整器，用职权、权利和义务的形式对利益进行分配，正能体现法律本身的特殊功能，而立法程序的正式和严格更可以保障改革方案的公正与科学。与改革往往涉及到剧烈的利益调整这一现实相关联的是，改革的成效往往受到个人观念、利益和地方、部门利益等的限制，运用法律的形式确立改革的目标和原则、所要建立的基本制度和所要遵循的程序等，有利于消除改革中的不确定因素，保证改革目标的实现和措施的落实。当然，在为改革立法时，必须考虑到改革的阶段性，在实体规则上不能过于僵化严格，要为进一步的创新留下空间。
法治的底线
有效法律规范的优位，公民人性尊严和基本权利的保护，公共权力的分工制约，这三者构成了法治的底线，不能以发展阶段的特殊性为藉口予以突破。中国改革的核心是赋予和保障公民自我实现和自我决策的地位，离开法治的这三条底线，公民的这一地位就无法得到保证，公共权力的滥用就不可能得到有效约束。
法治与整顿吏治
腐败的严峻形势，使得在中国只要谁谈整顿吏治，就会获得喝彩。但整顿吏治，也必须纳入法治的轨道，公务员的人格尊严也必须得到尊重，公务员的法定权利也必须予以保障。我国公务员法制中一方面存在着对公务员的制度化约束不足的问题，但权利缺乏保障的问题也同样存在，这导致公务员在很大程度上缺乏职业荣誉感和责任心，自我约束的动力不足，最终影响法律的执行和公益的维护。
法治与政府效能
传统法治以实现对政府职能和权力的控制为宗旨、以政府与私人之间的对立为基本预设，这对于加强人权保障、减少行政恣意与专断具有重要的价值。但现代国家已经从夜警国转变为行政国、社会(福利)国或规制国，其职能已经不限于传统的治安维护，而是发展到包括经济规制、社会福利提供等广泛领域；法律的宗旨也不仅仅是要保障公民的权利，还要增进公益以及对不同主体的利益要求和价值主张加以协调平衡。中国转型时期所面临的复杂经济社会形势，更需要政府发挥积极的功能。中国的法治建设必须超越和扬弃传统的控权模式，采取一种更加平衡的模式，既要实现对公权力的规范与制约功能，又要充分发挥政府的经济规制与福利提供功能，通过机制设计保证公共管理的效率与效能，促使国家、团体与个人的相互信赖和协作配合。只有这样的法治模式，才符合公众和行政管理者的需要，才能得到切实的贯彻。
法治与立法体制
我国目前的立法体制，仅授予省(包括自治区、直辖市)和较大的市以地方立法权，否认其他的市、县和乡以地方立法权，从法理角度是没有依据的。现行体制否认省、较大的市以外的地方具有立法权，但同时又承认其具有所谓其他规范性文件制定权，导致法律规范和其他规范性文件概念之间难以区分，使得本不应具有法律规范效力的所谓其他规范性文件能够直接限制公民权利自由，设定公民义务，而因为其他规范性文件不被认为是法律，导致制定程序粗疏、质量低劣等弊病，很不合理。我国的各级地方人大及其常委会，作为民选产生的地方国家权力机关，为行使宪法赋予的管理地方事务的权力，均应具有地方性法规制定权，其选举产生的政府应具有地方规章制定权。仇和在宿迁的施政，大多通过“红头文件”(规范性文件)的形式推行。而在其调任昆明后，提出昆明的最大优势是具有部分立法权，希望能够用足。我们可以设想，如果宿迁也能名正言顺地拥有地方立法权，或许仇和的施政会呈现出另外一幅图景。
法治与地方治理结构
地方治理结构对于民主法治建设具有重要的影响。地方治理结构的核心是地方人大与执行机关的关系。如果更多地强调效能效率，在制度设计上就要赋予行政首长以优势地位，而如果更多地强调民主审议，则要赋予地方人大以主导地位。从国外地方议会与执行机关的关系来看，一般形式都比较多样，有不同的模式。例如美国市政府体制即包括强市长―――议会制、弱市长-议会制、议会―――市经理制和委员会制等多种类型。但是在我国，将从中央到地方的各级政权均按人民代表大会的制度原则加以组织，应当对这种传统的思路和制度进行反思，人民代表大会制度在处理中央国家机关之间的关系问题上具有其合理性，但在地方层次，可以探讨多种制度安排的可能性，以适应各个地方经济社会发展的不同需要。应当明确的是，地方经济社会发展的特殊需要决不应成为否定民主体制的理由，而只是选择不同类型的民主治理结构的问题。
法治与公民美德
政府主导型的改革和法治建设，绝不意味着轻视公民在社会发展中的根本地位。改革要赋予公民以自主地位，法治建设则有赖于公民美德的培育。中国法治的发展的重心一直在于建立规则，目标是在国家社会政治生活的各个领域均构建起相对完善的法律体系。但是规则要依赖人去执行去维护，规则要发挥作用有赖于通过公民教育等方式培育起来的充满公共精神的、有德性的公民。中国的问题关键在制度，根子在人心。但是，公民美德的培育不能依赖强力，而是要依赖春风化雨般的教育，也有赖于与良好制度的互动，例如各种自治制度对于公共精神的养成就具有很大的促进作用。（作者：李洪雷法学博士，中国社会科学院法学研究所副研究员）
时评背景：
仇和，被媒体称为“最富争议的市委书记”，自1996年起历任江苏省宿迁市市委常委、副市长兼沭阳县委书记，宿迁市市长，宿迁市市委书记，江苏省副省长，现任云南市委常委兼昆明市委书记。在宿迁期间，仇和的施政重点是加强基础设施建设、招商引资、整顿吏治、改变民风、维护社会治安、对国有企业、医疗和教育事业进行“激进式”民营化，其施政手段极为强势，在任职沭阳时，曾要求每个财政供养人员扣除工资总额10％（在高峰时扣款达到20％），每个农民出8个义务工，组成修路队；给教师下达“招商引资”任务，引发集体罢课；要求犯有小偷小摸等行为的人，在电视上予以亮相、念检讨书，取名“沉重的忏悔”；治理“人情宴”，将婚丧酒席限制为干部不超5桌，群众不超8桌，并因此处理多名干部；为整顿会议纪律，不仅对迟到者罚款，还让其站在门外听讲。在宿迁，推行1/3干部离岗招商、1/3干部轮岗创业，副处级干部的任务是500万元/年，完不成任务的干部，所在部门一把手免职；强力推行小城镇建设，要求各乡镇沿街的房屋改建为贴白磁砖的二层楼房，一楼作商用，二楼作住宅；全市135所乡镇以上公立医疗机构，有134所完成了产权置换，改造成了股份制、混合所有制、个人独资等多种类型的医疗机构，实行民有民营，他提出，“宿迁515万人民所居住的8555平方公里的土地上，只要可以变现的资源或资产，都可以进入市场交易”；推行干部任前公示制度、公推公选制度和勤廉公示制度。
仇和施政早在市容市貌、招商引资、社会治安、整顿吏治和提高行政效率等方面所取得的成绩，得到了其上级以及部分公众的支持，但也有一些人指责其施政违背法治、侵犯人权、独断专行、方式粗暴。在任职云南后，继续狠抓整顿吏治、招商引资、市政建设和医疗事业等民营化。
在仇和看来，中国要用50年的时间走完西方300年走过的路，必须充分利用权力集中的政治优势，用强制力量进行压缩饼干式的发展，可以以人治的手段推动法治，以不民主的方式推进民主，实际上，西方国家在我国这种人均GDP时水平时并无人权保护。他说，“改革要冒风险，稳定要付成本，发展要付代价”，要倡导“先干不争论、先试不议论、先做不评论，允许在探索中有失误、不允许无所作为，在干中积累经验、在干中完善政策”。下属和本人对其行事特点的一个概括是“重结果不重过程”，仇和认为，“往往过程中容易争议，不如让结果早点出来，这样就有了说服力”。