修改建议稿

2015年《立法法》原条文

修改理由

第二章 法律

第一节 立法权限

第七条 ……

第八条 ……

第二节 改革立法授权

第二章 法律

第一节 立法权限

第七条 ……

第八条 ……

原第八条规定全国人大及其常委会的专属立法权。改革立法授权制度是在此基础上，由全国人大及其常委会对其他主体进行的授权。因此，应在第八条之后进行依次规定。这些规定可以总括以“改革立法授权”的节标题。

第九条 本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就前款规定领域内的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

第九条 本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

第十三条 全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

先行性行政法规授权和地方改革试点授权均为具体授权，根据授权所制定的法规或作出的法律调整或暂停都是一次有效。因此，宜将二者规定在同一条文中，从而共同适用于第九条之后各条的限制性内容。因此，将原第十三条移入本条作为第二款。

原第十三条所限定的“行政管理等领域的特定事项”在实践中已经远远扩张到行政管理以外，因此，理论界和实务界都认为其中的“等”是等外等。但理论界关于“行政管理等领域”存在不少争议，因此，建议将该事项限制删除，适用先行性行政法规授权的事项限制，即：相对法律保留事项及更次要事项均可授权，但绝对法律保留事项则不属于授权范围。作此修改可避免争议。

第十条 全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要作出决定，授权特定地方的人民代表大会及其常务委员会制定法规，根据地方具体情况和实际需要，在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，变通法律、行政法规、地方性法规的具体规定。

前款规定的授权性法规包括经济特区法规、海南自由贸易港法规、浦东新区法规和其他变通性法规，其实施的地域范围由全国人民代表大会或其常务委员会在授权决定中予以明确规定。

第七十四条 经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

第九十条第二款 经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

原经济特区法规分散于地方性法规部分，但此种定性有失准确。从内在逻辑来看，经济特区法规制定权源于全国人大及其常委会的立法权，是以法律制定权为基础的授权性立法，并不是地方立法的组成部分。因此，宜将其移入全国人大及其常委会的立法权限部分进行规定，原第七十四条等予以删除。

经济特区法规与海南自由贸易港法规、上海浦东新区法规具有相同性质和功能，后两者在2021年新创立，尚未及明确写入《立法法》，因此，应在《立法法》中同时列举此三类法规。

将变通性法规移入本部分，位于先行性行政法规授权、地方改革试点授权之后，也有利于按照相同的原则对所有种类的立法授权进行规范和控制。

第十一条 授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。

授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。经济特区法规、海南自由贸易港法规、浦东新区法规和其他根据授权制定的变通性法规应当明确规定其变通性规定的实施期限，通常不得超过五年。

被授权机关应当在授权期间内跟踪立法授权的实施情况，关于重要的授权事项，被授权机关应当根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定进行中期评估，并根据评估结论对试点内容进行调整或优化。具备条件的地方，被授权机关也可以自主决定进行中期评估。

被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。

第十条 授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。

授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。

被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。

本条在基本维持原第十条内容的基础上，进行了两方面的必要补充。

一是在第二款中增加了关于变通性法规的限制性规定。在多年的经济特区法规实践中，相关变通性规定基本上受到长期放任，既未通过科学的效果评估有效促进全国性法律法规的修改和完善，也因缺乏限制而沦为一种长期的地方特权，损害了法制统一原则。因此，借鉴先行性行政法规和地方改革试点决定的期限通常不超过五年的规定，建议将经济特区法规、海南自由贸易港法规、浦东新区法规的变通性规定限制在五年以内试行。同时在此基础上，适用后继的效果评估、向授权机关报告、法律法规立改废等程序，从而将试验性立法变通与国家法制完善相衔接。

二是新增加了第三款关于授权期间内进行跟踪和评估的规定。其中，特别规定了具有条件的地方或重要的授权事项，被授权机关应当进行中期评估，并根据中期评估结论对试点内容进行调整，从而更好进行改革试验。

在我国目前的地方改革试点授权机制中，全国人大及其常委会对重要授权事项通常都明确规定中期评估的要求。这种要求在实践中有利于更好对授权进行过程监督，提高授权的合目的性。因此，建议将此机制予以一般化，同时明确进行跟踪的相关内容。

第十二条 被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。

被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。

第十二条 被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。

被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。

原第十一条和第十二条的先后次序在逻辑上存在错位问题，所授权力的行使在前，授权届满后的法律立改废在后，因此将第十一条和第十二条的顺序进行对调。

原第十一条新编为第十三条，同时增加规定被授权机关及时提出法律立改废建议的义务和职责，从而更好实现改革立法授权与法律立改废的相互衔接。

第十三条 授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，被授权机关应当及时提出法律立改废的建议，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

第十一条 授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

第九十八条 行政法规、地方性法规、授权性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

……

（五）经济特区法规、海南自由贸易港法规、浦东新区法规和其他根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案或批准；在报送备案或批准时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况和理由。

第九十八条 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

……

（五）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

第九十八条仅规定了经济特区法规的备案，其问题在于：第一，尚未规定上海自贸港法规和浦东新区法规的备案问题；第二，仅规定了备案，而尚未规定较新的批准程序；第三，仅规定了制定机关说明变通的情况，但备案审查实践（比如全国人大常委会法工委《法规、司法解释备案审查工作办法》）早已要求说明变通的理由。第四，定性错误，不应将经济特区法规等视为地方性法规，而应将其明确为授权性法规即根据授权所制定的法规。综上，应当结合前述四个方面情况对相关内容进行系统修改。