财政激励与行政执法
财政激励与行政执法
――从“钓鱼执法”说起
王世涛
（大连海事大学法学院教授，法学博士，近期主要的学术志趣为财政宪法学）
“钓鱼执法”，英美叫执法圈套（entrapment），从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动，国家当然不应该惩罚这种行为。“钓鱼执法”不但突破了人们的道德底线，更为法治国家所绝对不容。众所周知，行政执法必须遵守行政法治原则，“钓鱼执法”与行政法治原则格格不入。然而，“钓鱼执法”在中国由来已久，特别是在市场经济体制确立之后，这一执法方式在国内屡见不鲜。尽管中国行政处罚法的颁布规范了纷乱的行政处罚执法，但至今，行政处罚过程中，以罚代管，为收罚款而处罚的现象仍普遍存在。其实，“钓鱼执法”与这一滥施行政处罚一脉相承。究其原因在于中国政府的财政体制存在重大弊病。
本来政府提供的公共产品服务，应由纳税人支付对价，因此，政府的运行成本及公务费用应当由财政资金支付。只有这样，政府在提供公共服务时才有物质保障，从而纳税人也才能切实地享受公共服务。然而，中国政府特别是地方政府与纳税人的这一财政关系严重扭曲，出现了畸型的“掠夺式征收”的财政运行模式。
由于政府机构的庞大和公务员队伍的泛化，提供的公共产品的数量和质量不一定有所提高，但消耗财政资金的数量却反而日益增长。纳税人越来越无力承担公共产品的价格。为了化解内部财政消耗的压力，政府只能通过各种手段包括非法或非正常手段，对纳税人进行财政征收。有的地方政府收费和罚款，名目之繁多、数额之渐增，让纳税人无法承受。过去，各地方政府曾普遍存在的三乱――“乱收费、罚款、乱导致”，一度导致民怨沸腾。然而，三乱再乱，也有其名目，虽让人怒，但在明处。而“钓鱼执法”则是某些地方政府通过“钩子”使的一个阴招，对受害者而言简直是已经出离愤怒了。它不但让公民无辜地面对政府的违法，更可怕的是，公民会普遍对政府丧失公信，“民无信不立”，没有人民的依赖，政府何以立足呢？
政府机构的设置不合理，导致财政资金的征收使用存在诸多问题。有些部门是典型的政府机构，却作为事业单位管理，如路政部门、海事部门。结果这些部门通过行政规费自收自支。税收与规费相比，同样作为财政征收的方式，前者比后者法治化程度更高、更规范、更透明也更合理，而且征收的成本也较低。因此，成熟的政府财政体制中，规费应尽量转变为税收。养路费变为燃油附加税即体现了中国政府财政征收逐渐法治化的过程。然而，在我国这一问题长期以来却得不到很好解决。很多提供公共服务的机构本该是行政机关却作为事业单位管理，游离于国家财政体制之外。国家将财政包袱甩掉了，但却直接转嫁给了纳税人。尽管对纳税人来说，一些行政规费的征收是合理的，但很难想象，靠行政规费养活，收费与待遇直接挂钩的部门会不受利益趋使。当部门利益和执法者的收益完全取决于其规费收缴数额的时候，行政执法很容易变为“行政执罚”。不仅如此，在我国即使是正式的国家行政机构内部仍存在着一些按事业单位进行管理的部门。在某些政府机构，设置培训中心，在公安机关内部，竟然存在一些不占编制的协勤警察。他们在行使公权力时与公务员别无二致，但却没有公务员的身份。这些人既然行使公共权力，国家财政却不负担其公务支出。“自己动手、丰衣足食”当然成为其不二选择。钓鱼的“钩子”，本应是政府豢养的狗，由政府饲养，现在却要放养于街头，这些狗当然要自己找食吃了，搞不好会随便咬人的。
“钓鱼执法”暴露了政府财政运行体制的失序。本来各级人大通过预算列支各政府部门的经费，这一经费列支完全取决于本部门的公共服务事项。但由于人大在政府预算审议中议而不审，导致中国财政预算的政府主导。可以说，真正让政府在财政收支中进行道德自律几乎是不可能的。人大的失查及政府的滥权构成了中国财政的乱象，而这一混乱的代价只能由纳税人来买单。由于行政规费几乎都纳入地方财政，因此，各地财政部门对地方财政作出贡献的纳税和缴费大户，不能无动于衷，各种形式的暗补和奖励纷纷推出，使上缴更多规费的部门尝到了甜头。于是，缴费部门为了部门利益，鼓励执法人员多收费、多罚款在所难免。一个公开的秘密是：我国许多地方政府部门给每个执法人员定下罚款和收费的指标，甚至要签军令状。为了完成征收目标，如果人手不够，在社会中网罗“钩子”顺理成章。在上海的钓鱼执法中，民间“钩子”数量在2006年激增，皆因规定举报有奖，查扣黑车每辆次奖励500元。一个成熟的“钩子”能做到既安全又证据充分，月收入少则三五千，多则五六千元；“钩子头”一年可达十几万，一条黑车执罚产业链悄然形成。政府有收入、“钩子”有奖励，于是一张巨大的执法网在社会铺开。不管违法还是合法的车辆都成为猎捕的目标，甚至一些善良的人也因为正义感和同情心受到违法制裁。
中国“掠夺式”财政征收模式的形成除了缘于部门和执法人员的利益趋动，更深层的原因在于，中国政府评价体制和考核体系不规范、不科学。中国地方政府对财政部门和税收部门GDP和财政总收入的指标考核，将财政收入的总量作为财政部门年终考核的硬性指标，也作为当地财政部门的官员政绩的基本标准。在这一强大压力之下，实现年底的收入指标成为死命令。此时，实现收入指标的过程和手段显得无足轻重。这就不难理解，在《闵行区交通行政执法大队2007－2008年度创建文明单位工作总结》中提到，在两年时间里，该大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。此时，中国政府一直倡导的“收支两条线”以及行政处罚法规定的专门机关收缴的“罚执分离”的体制都在这一片面的政绩观和扭曲的考核体系中被化解于无形。甚至有官员说：“收支一条线”，“罚执一体”更有利于促进公务员执法的主动性和积极性，死工资没有奖励，谁还愿意执法惹麻烦呢？此说法可能揭示了目前行政执法中存在的怪圈。本来公务员提供公共服务，不同于私人提供商业服务，不以追求利益最大化为目标。公务员提供服务应当有酬劳，但不能完全按劳付酬。公务员的待遇除考虑其提供服务的质与量，更取决于纳税人的负担能力和国家的财政统筹。不能将市场经济的运行原则应用于公共财政领域。否则，公共财政会将提供公共产品的服务作为谋财、谋利的手段。其实，按照宪政经济学创始人布坎南的说法，每个人都是理性的经济人，政府只不过是人的集合，追求自身利益最大化同样会成为政府执法的目标。因此，政府提供公共服务的公益性与追求自身利益的自利性是政府无法摆脱的一种矛盾。如何使政府执法成为一种公共服务而不是自谋其利，除了要完善法律制度，还要健全财政体制。
“钓鱼执法”只不过是中国“掠夺式”财政征收体制的一个缩影和极端形式，其他类似的执法在各地仍会以不同的面目出现，但实质却相同：政府通过掠夺方式对公民进行的财政征收皆为形式合法而实质不合法。这种财政掠夺与绿林强盗的打家劫舍以及黑社会收取保护费已经没有什么实质的不同，唯一不同的是政府披着一层合法的外衣，手法会更隐蔽更难以防范。
文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/11/19