宪法修正案的去留
关键词：宪法修正案 宪法修改 修宪方式 宪法修正文本 监察委员会
一、引言
自2016年底国家监察体制改革开始试点以来，设立监察委员会的宪法依据问题引起了学界的广泛关注。近来，学界一致呼吁，在全国设立监察委员会必须修改宪法。一方面，党的十九大报告指出，“国家监察体制改革试点取得实效”，下一步将“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会”。[①]党做出政治决断后，十二届全国人大常委会第三次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，及时地将党的主张法律化。这意味着监察委员会将在全国范围内普遍设立。不同于此前在个别地区试点设立监察委员会只需全国人大授权即可，学界普遍认为，监察委员会在全国普遍设立，必须修改宪法才能使其获得宪法层面的正当性。[②]
另一方面，11月7日向社会公开征求意见的《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称监察法草案），在其第一条并未写上“依据宪法”的字样。曾经物权法草案由于是否写入“依据宪法，制定本法”而引发的宪法争议犹在耳畔，[③]监察法草案作这一规定，不仅不符合我国的立法惯例，而且暴露出监察法在合宪性方面的不足。在多数学者看来，如不修改宪法相关条款，不管是最高国家权力机关全国人大通过监察法，还是采用宪法解释的方式，都不足以消弭对其合宪与否的质疑之声。[④]党的十九大报告着重强调，要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。[⑤]监察法作为党着力推进的重大政治改革的重要一环，在依宪治国成为党的共识的大背景下，更不应当存在合宪性瑕疵。
总之，修宪已成学界共识。部分学者在探讨修宪的具体内容时，还特意强调，此次监察委员会入宪，应当采用宪法修正案的修宪方式而不是进行“全面修改”。[⑥]笔者对此观点不敢苟同，理由首先在于，考察我国现行宪法采用宪法修正案这一修宪方式以来的实践，我国引入宪法修正案的尝试并不成功。另外，监察委员会入宪不同于对现行宪法的前四次修改，宪法修正案难以有效应对此次修宪面临的诸多技术问题，直接修改宪法原文才是更为可行的修宪方式。
二、我国宪法修正案的实效检讨
我国现行宪法第64条规定了修改宪法的主体和程序，但并未明确规定宪法修改的方式。自1982年至今，我国的修宪机关全国人大采用宪法修正案对现行宪法进行了四次修改。因而，在某种程度上可以说，我国已经形成了以宪法修正案作为修宪方式的宪法惯例。但是，审视我国既往的宪法修改实践，宪法修正案的实际效果很难令人满意。
（一）宪法修正案能够保持宪法文本的稳定？
在主张采用宪法修正案来修改宪法的学者看来，宪法修正案的优势在于能够保持宪法的稳定，进而有助于维护宪法的权威。例如，胡锦光教授指出，全面修改宪法的缺点是“需要重新颁布宪法，影响宪法的稳定性，进而影响宪法的尊严和权威”。[⑦]再如，马岭教授强调，监察委员会入宪虽涉及到政体的变化，但是，“宪法乃国之重典，牵一发而动全身，尤其是全面修宪程序的启动，务必谨慎稳妥；即使需要修宪，也宜采用修正案的方式进行”。[⑧]可见，这部分学者力求在修宪的必要性和保持宪法的稳定性之间保持平衡，而宪法修正案这一修宪方式成为他们实现上述目标的手段。
现行宪法颁行后，鉴于我国实施宪法的教训，如何保持宪法的稳定成为高层和学界共同关注的重要问题。早在1988年，也就是我国现行宪法第一次修改之前，已经有学者撰文指出美国宪法修正案在保持宪法稳定方面的优势，倡议我国引进这一修宪方式。[⑨]随后，1993年我国现行宪法的第一次修改引入了美国的宪法修正案。[⑩]如今，宪法修正案是保持宪法文本稳定的有效技术手段，已经成为国内宪法学界的通说。但是，一个细小却值得注意的问题是，在宪法修正案的“原产地”美国，保持宪法文本的稳定并非制宪者设计宪法修正案的初衷，这一点甚至不在建国之父们的考虑之中。当初制宪者在费城设计出宪法修正案这一修宪方式，意在降低美国宪法修改的难度，以减少各州疑虑，加快宪法草案的批准进程。
更应当引起重视的问题是，由于实践中的以下两个问题，我国宪法修正案在保持宪法文本稳定方面的功效已经被大打折扣。
其一，我国现行宪法的修改过于频繁。自1982年颁布实施至今，我国现行宪法已于1988年、1993年、1999年和2004年进行了四次修改。如果监察委员会入宪再作一次修改，那么将会是第五次修改。除了宪法修改的频率过高之外，我国宪法修正案的产生速度也较快，至今已经通过了三十一条宪法修正案。相比之下，美国宪法在批准后的二百余年内，仅产生了二十七条宪法修正案。宪法修改的频率过高以及宪法修正案产生的速度过快，意味着我国现行宪法变动的较为频繁，而这必然有损于宪法的稳定，即便是采用宪法修正案也难以弥补。
其二，由于我国宪法修正案在实用性方面的欠缺，致使宪法修正案使用不便，反倒是宪法修正文本更为常用。所谓宪法修正文本，指的是根据宪法修正案将宪法原文直接修改过来而产生的宪法文本。根据法律修正案发挥作用的一般原理，在以宪法修正案修改宪法的情况下，宪法原文及其修正案才是正当的宪法文本，宪法修正文本并不具有法理上的正当性。
但是，在我国，宪法修正文本的使用率却远在宪法原文及其修正案之上。2004年修改宪法，时任全国人大常委会副委员长的王兆国同志在《关于<中华人民共和国宪法修正案（草案）>的说明》中建议：“为了维护宪法的权威和尊严，保证宪法文本的统一，同时有利于学习和实施宪法，建议本次会议通过宪法修正案后，由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正，将1982年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。”由此看来，全国人大常委会似乎也认为，宪法原文及其修正案和宪法修正文本都是具有正当性的宪法文本。不仅如此，在各大出版社出版的宪法单行本中，宪法原文及其修正案和宪法修正文本通常同时出现。这一做法存在两个问题：一是极易误导公众，使其认为宪法原文及其修正案和宪法修正文本都是正当的宪法文本；二是较之于宪法原文及其修正案，宪法修正文本更便于阅读和引用，促成了后者的流传和普及，进而成为常用的宪法文本。宪法修正文本的“喧宾夺主”，不仅不利于树立我国宪法的权威，也抵消了宪法修正案在保持宪法文本稳定方面的作用，因为每次出台宪法修正案，宪法修正文本就更新一次，给公众留下了又“制定”一部宪法的观感。对于2004年宪法修正案通过后同时公布宪法修正文本的做法，有学者提出了如下批评：“既然重新公布了宪法文本，那么能否认为我国又有了一部新宪法呢，或者说能否认为我国的现行宪法应当是2004年宪法而非1982年宪法呢？”
总之，在我国的语境下，我们很难说宪法修正案实际发挥了保持宪法文本稳定的功效。
（二）宪法修正案有助于增强公众对宪法历史的认知？
除了寄望于宪法修正案能够保持我国宪法文本的稳定之外，学者还格外看重宪法修正案在增强公众对宪法历史的认知方面的价值。有学者指出：“修正案方式可以完整地反映宪法的发展历程。采用修正案方式修改的宪法，本身就是一部宪法发展史，从中既可以看出宪法制定的原貌，也可以看到何时有过何种内容的修改，从而可以充分了解一国宪政的根本精神和发展历程。”而且，在美国学者眼中，美国采用宪法修正案对增强民众全面认识本国宪法的历史变迁，也发挥着积极的作用。
自现行宪法颁行以来，我国高度重视宪法的贯彻实施。一方面，每到重要年份，官方都会举行高规格的纪念活动，回顾我国宪法的发展历程，强调实施宪法的重要意义。例如，2012年是现行宪法公布施行30周年，首都各界举办专门的纪念会议，习近平总书记在会上发表重要讲话，专门强调依宪治国和树立宪法权威。另一方面，为彰显宪法权威，2015年全国人大常委会做出《关于实行宪法宣誓制度的决定》，以向宪法宣誓的形式在国家工作人员当中树立宪法信仰。上述做法，正是鉴于新中国在宪法实施方面的惨痛教训，而增强全社会公众尤其是国家工作人员对宪法的认识和拥护，是全面贯彻落实宪法的重要方面。
但是，我国宪法修正案是否能够促进民众对我国宪法历史的认知尚存疑问。
首先，我国宪法修正案在公众面前的“出镜率”并不高。如前所述，在市面上流行的宪法文本，以及学者论述中引用的宪法文本，通常是宪法修正文本，也就是根据历部宪法修正案修正后的宪法文本。相比之下，宪法修正案要么“沦为”参考文件，要么“隐身不见”。而且，官方将宪法修正文本和宪法原文及修正案同时公布的做法，极易让不了解我国宪法制度的公众误以为宪法修正案只不过是宪法修改过程的附带产物。再加上，宪法原文及修正案在阅读和引用方面的固有不便，公众更倾向于使用更为实用的宪法修正文本。种种不利因素的存在，导致宪法修正案难以在全社会普及，寄望于其增强公众对宪法变迁的认识也就无从谈起。
再者，我国宪法修正案的表述方式不同于法律的通用表述方式，极易让人误以为是说明如何修改宪法的操作指南。虽然我国的宪法修正案借鉴自美国，但不知为何并未采用美国宪法修正案的表述方式。遍览我国的标准法律文本，法律之中的法条由序号和正文两部分组成，前者标示法条在法律中的顺序和位置，后者则构成了法条的实体内容。但是，我国宪法修正案中的条文表述极为特殊，在法条序号和法条正文之间还增加了一段说明性文字，指明宪法条文应当如何修改。
表1 中美宪法修正案表述方式对比
| 美国宪法修正案 |
我国宪法修正案 |
| 第一条 国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止宗教活动自由；剥夺言论或出版自由；剥夺人民和平集会和向政府诉冤请愿的权利。 第二条 …… …… |
第一条 宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。” 第二条 …… …… |
从表1来看，对比中美宪法修正案的表述方式，我们可以发现，美国宪法修正案采用的是通用的法条的表述方式，而我国宪法修正案则不然。如此独特的表述方式，除了造成我国宪法修正案不是可以直接援引的规范条文之外，也容易误导阅读者和使用者，使其以为宪法修正案只不过是修改宪法的说明书或指南，而不是一个具有宪法效力的法律文件。这必然在某种程度上消解了宪法修正案对于认知宪法条文变化过程的作用。
最后，我们不应夸大宪法修正案在增强全社会认识宪法历史方面的功能。认识宪法、学习宪法和信仰宪法，根本在于宪法的实施。习近平总书记深刻地指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”只有宪法得到全面贯彻落实，只有切实维护公民的基本权利，公众才会从内心认同和信仰宪法，也自然会学习和了解宪法的发展过程。此外，提高公民意识是比宪法修正案更为重要的增强民众认识宪法历史的途径，而我国与普及宪法知识密切相关的公民教育工作仍有待增强。总之，我们不能也不应当，对宪法修正案在强化公民对宪法的认识方面的作用抱有过高的期望。
三、宪法修正案不是监察委员会入宪的恰当方式
从以往宪法修正案作为修宪方式所暴露出来的问题来看，宪法修正案在我国的运用并不成功。如果此次监察委员会入宪仍选择以宪法修正案的方式来修改宪法，那么已有的问题可能会继续存在。此外，更为重要的是，监察委员会入宪是对我国宪法上的人大制度做出的重大变革，此次修宪不仅“时间紧任务重”，而且面临着此前修宪所没有出现过的技术问题。
（一）采用宪法修正案将监察委员会写入宪法存在的问题
其一，监察委员会入宪，不仅需要修改的宪法条款数量多，而且涉及到除宪法序言和第四章之外的其余三章。也就是说，我国现行宪法的此次修宪可能涉及到宪法的第一章“总纲”、第二章“公民的基本权利和义务”和第三章“国家机构”。即便是根据我国“可改可不改的不改”的宪法修改原则，也应当：首先，在宪法第一章“总纲”的第三条第三款，增加规定国家监察机关由人大产生、对人大负责，并接受人大监督；其次，在宪法第二章“公民的基本权利和义务”的第三十七条，增加规定监察委员会限制公民人身自由的宪法依据、程序和界限；最后，在宪法第三章“国家机构”增加规定监察委员会的地位、组织、职权以及与有关国家机关的相互关系。可见，监察委员会入宪最少需要修改现行宪法五个部分中的三个部分，而且修改的宪法条款可能达十余条之多。如果仍采用宪法修正案进行修改，加上已有的三十一条修正案，我国宪法修正案的数量将超过四十条，占现行宪法条文的近三成。这意味着我国现行宪法与1982年通过时相比，已经“改头换面”。在此情况下，如果仍选择以宪法修正案进行宪法修改，公众需要通读宪法原文和各个宪法修正案，仔细比对宪法章节和条文的前后变化，方能了解规定某个问题的现行有效的条文是什么。这无疑将加剧宪法原文及其修正案的实用性上的不足。
其二，之前采用宪法修正案来修改宪法，修改的对象有两种类型，分别是宪法序言的表述和宪法正文的条款，并未触及到宪法文本结构的调整。但监察委员会入宪，除了需要修改宪法正文的条款之外，还牵扯到在宪法第三章“国家机构”增加名为“监察委员会”一节，专门规定监察委员会的组织、职权以及与其他国家机关的关系。对于在宪法当中增加专门的一节的问题，学界建议的修宪方案中多有论述。例如，童之伟教授主张，“可在《宪法》第3章中增设‘人民监察委员会’一节”。又如，秦前红教授也认为，监察委员会入宪可“另行增加节以及具体的条款”。在专论中，马岭教授更是提出了在宪法文本之中增设“监察委员会”一节的四种具体方案。
但一个不得不面对的问题是，在宪法中增加监察委员会一节，不同于修改个别条款，还涉及到调整我国现行宪法原有的文本结构，采用宪法修正案的修宪方式是否可取？笔者认为，采用宪法修正案的方式在宪法中增设一节尚需斟酌。一方面，在宪法中增设“监察委员会”一节，不仅修改了宪法的实体内容，而且调整了宪法既有的文本结构，属于对宪法的重大修改。选择宪法修正案的修宪方式，难以充分体现我国现行宪法的重大变化。另一方面，我国既往宪法修正案采用的表述方式原本就饱受质疑，增设“监察委员会”一节若仍沿用此前的表述方式，该宪法修正案势必会变成一个关于如何修改宪法的操作说明，而不是能够直接引用的规范的宪法条文，进而仍需要公布新的宪法修正文本。这就意味着，宪法修正案仍不过是一个只具备参考价值的修宪文件，难以体现出修改宪法的效果。但若是改变表述方式，将新的宪法修正案设计为通用的规范条文，又存在以下问题：前后通过的宪法修正案表述方式不统一。
（二）监察委员会入宪应当直接修改宪法原文
综上所述，不仅我国采用宪法修正案的尝试并不成功，而且宪法修正案无法有效解决监察委员会入宪面临的修宪技术问题。因此，此次修宪应当采用直接修改宪法原文的修宪方式，重新通过并公布新的宪法文本。
这样做的好处如下：第一，直接调整宪法的文本结构，设置专门的一节规定监察委员会，将监察委员会纳入我国宪法文本中的国家机构体系，避免监察委员会因规定在宪法修正案中，给人以其“游离”在我国宪法文本之外的观感。第二，将此前的宪法修正案对现行宪法所作的修改整理后纳入宪法原文，与因监察委员会而修改的有关宪法条款一道由全国人大通过，使宪法所有的条款都是现行有效的条文。第三，重新公布新的宪法文本，并将之确立为我国宪法的标准文本，从而结束宪法原文及其修正案和宪法修正文本共存所造成的宪法文本不统一的状况。
四、结语
纵观现行宪法施行后的变迁过程，在修改宪法、解释宪法和立法授权三种宪法发展方式之中，我国已经形成了过分倚重修改宪法的路径依赖。即便是在国家监察体制改革之前，修改宪法的呼声也不绝于耳。这主要是由于现行宪法原本就是一部“改革宪法”， “它为认可和推动改革而制定，又因改革而屡屡修改”。正因为此，如何在不断变动的社会现实面前维护宪法的权威、推动宪法的实施，就是宪法学界不得不直面的重大问题。既然宪法修改不可避免，那么，选择更为恰当的修宪方式，从技术层面化解宪法频繁变动带来的诸多问题，就显得更为必要，也是理论研究的价值所在。
注释:*基金项目：2018年度四川大学研究生科研创新基金重点项目“我国法律修改方式研究”。
[①] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利――在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。
[②] 参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，载《法学》2016年第12期；林彦：《从“一府两院”制的四元结构论国家监察体制改革的合宪性路径》，载《法学评论》2017年第3期；韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期；马岭：《关于监察制度立法问题的探讨》，载《法学评论》2017年第3期；胡锦光：《论国家监察体制改革的宪法问题》，载《江汉大学学报（社会科学版）》2017年第5期。
[③] 有关争论，参见童之伟：《立法“根据宪法”无可非议――评“全国人大立法不宜根据宪法说”》，载《中国法学》2007年第1期；梁慧星：《物权法草案的若干问题》，载《中国法学》2007年第1期；苗连营、程雪阳：《“民法帝国主义”的虚幻与宪法学的迷思――第三只眼看“根据宪法，制定本法”的争论》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2008年第2期；叶海波：《“根据宪法，制定本法”的规范内涵》，载《法学家》2013年第5期。
[④] 仅有个别学者认为，在不修改宪法的情况下制定监察法也是可行的，参见马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载《国家行政学院学报》2016年第6期。
[⑤] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利――在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日，第1版。
[⑥] 参见马岭：《政体变化与宪法修改：监察委员会入宪之讨论》，载《中国法律评论》2017年第4期；胡锦光：《论国家监察体制改革语境下的宪法修改》，载《北京行政学院学报》2017年第5期；童之伟：《国家监察立法预案仍须着力完善》，载《政治与法律》2017年第10期。
[⑦] 胡锦光：《论国家监察体制改革语境下的宪法修改》，载《北京行政学院学报》2017年第5期。
[⑧] 马岭：《政体变化与宪法修改：监察委员会入宪之讨论》，载《中国法律评论》2017年第4期。
[⑨] 参见梅培华：《关于宪法和法律修改方式问题的探讨》，载《法学杂志》1985年第2期。
[⑩] 有学者回顾了我国采用宪法修正案的过程，参见刘政：《我国现行宪法修改的原则、方式和程序――1988年、1993年和1999年三次修宪回顾》，载《中国人大》2002年第21期。
参见周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第407页。
参见邹奕：《徘徊于我国宪法的两个文本之间――对宪法文本正当性与实用性的检视》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2014年第3期。
参见孔德王：《论作为法律修改方式的法律修正案》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2017年第6期。
王兆国：《关于<中华人民共和国宪法修正案（草案）>的说明――2004年3月8日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，载《中国人大》2004年第6期。
参见蔡定剑：《从宪法文本谈修宪方式》，载《法学》1999年第12期；童之伟：《我国宪法原文与修正案的组合问题》，载《中国法学》2003年第3期；邹奕：《徘徊于我国宪法的两个文本之间――对宪法文本正当性和实用性的检视》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2014年第3期。
参见苗连营：《宪法如何被修改――关于我国宪法修改方式之反思》，载《人大建设》2005年第1期。
黄建水：《宪法修改技术的理论探讨》，载《河南大学学报（社会科学版）》2005年第1期。
参见邹奕：《徘徊于我国宪法的两个文本之间――对宪法文本证定性和实用性的检视》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2014年第3期。
实际上，我国刑法修正案也存在同样的表述问题。参见孔德王：《论作为法律修改方式的法律修正案》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2017年第6期。
参见刘风景：《法条序号的功能定位与设置技术》，载《环球法律评论》2014年第3期。
相关分析，参见蔡定剑：《从宪法文本谈修宪方式》，载《法学》1999年第12期；胡锦光：《我国现行宪法修改方式之评析》，载《法商研究》2012年第3期。
习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，载《中国人大》2012年第23期。
该原则是从现行宪法的前四次修改的有关经验中提炼而来的。参见谢维雁：《我国宪法修改原则论析》，载《现代法学》2006年第6期。
参见张翔、赖伟能：《基本权利作为国家权力配置的消极规范――以监察制度改革试点中的留置措施为例》，载《法律科学》2017年第6期。
有学者根据宪法修改的条文数量，将宪法修改分为小幅度修改、中等幅度修改和大幅度修改，超过十条但不足二十条的宪法修改，属于中等幅度修改。参见童之伟：《修还是不修，大修还是小修――评修宪问题上的两种争议》，载《法学家》2003年第5期。
实际上，我国国家机关在宪法当中都有专门的一节予以规定。此前，有学者研究了宪法中节的设置，参见邓联繁：《我国现行宪法中“节”的设置研究》，载《法学评论》2010年第1期。
参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，载《法学》2016年第12期。
参见秦前红：《国家监察体制改革宪法设计的若干问题思考》，载《探索》2017年第6期。
参加马岭：《监察委员会如何纳入<宪法>的“国家机构”体制》，载《财经法学》2017年第6期。
胡锦光教授在主张采用宪法修正案来修改宪法的同时，也注意到了我国宪法修正案存在的表述问题，因而特意强调，为监察委员会入宪而通过的宪法修正案，应当改变此前的表述方式，将宪法修正案中的条文设计为直接可引用的条文。参见胡锦光：《论我国监察体制改革语境下的宪法修改》，载《北京行政学院学报》2017年第5期。
其他借鉴美国宪法修正案的国家和地区，也曾采取过整理宪法修正案的方式，减轻因宪法修正案修改宪法所造成的不便。参见李丹阳：《法律修正案的中国实践》，载《河南大学学报（社会科学版）》2014年第6期。
此前已经有学者倡议采用直接修改宪法原文的方式修改宪法。参见邹奕：《徘徊于我国宪法的两个文本之间――对我国宪法文本正当性和实用性的检视》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2014年第3期。
对我国现行宪法所蕴含的三种发展方式的分析，参见林彦：《通过立法发展宪法――兼论宪法发展程序间的制度竞争》，载《清华法学》2013年第2期。
有学者在最近发表的论文中，主张对现行宪法作全面修改。参见苗连营、陈建：《宪法变迁的路径选择――以我国现行宪法文本为分析主线》，载《河南社会科学》2017年第7期。
参见夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，载《中国社会科学》2003年第2期。 作者简介：孔德王，四川大学法学院博士研究生。 文章来源：《东南法学》2018年辑春季卷，东南大学出版社2018年版，第110-117页。 发布时间：2018/12/10