摘要:  农村消费者参与食品安全社会共治是改善农村食品安全环境的必要举措，可通过对样本地区进行访谈式问卷调查展开实证分析，进而探寻推动农村消费者切实参与食品安全社会共治的手段途径和保障途径。手段途径立足于提升参与能力，应根据农村消费者对食品安全的认知状况，改善农村消费者对食品安全重要性与关切度的基本感知、对基本食品安全知识的必要认知和自觉参与食品安全社会共治的责任认知。保障途径立足于建构参与空间，应根据农村消费者对参与食品安全社会共治的认知状况，设定参与目标规范、参与积极性规范、参与内容规范和参与方式规范。     关键词:  农村消费者；食品安全社会共治；参与能力；参与空间

一、引言

食品安全社会共治是指食品安全法律关系中的各方主体参与食品安全共同治理的一种行为过程。《中华人民共和国食品安全法》（2009年制定，2015年修改）（以下简称《食品安全法》）第3条就此予以了专门原则性规定，强调在维护既有监管权威的基础上，通过食品安全监管部门、食品安全风险评估机构等相关非政府公共组织、消费者和食品生产、销售相关行业组织等多方主体的参与、互动与反馈，而实现我国食品安全共同治理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第50条规定：“完善统一权威的食品药品安全监管机构”；“加强社会治安综合治理”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“五、增强全民法治观念，推进法治社会建设”之“（二）推进多层次多领域依法治理”中规定：“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”。也在事实上指明了我国将在食品安全监管领域推进共同治理，实现政府治理、社会治理法治化的基本立场。故而食品安全社会共治可堪称解决我国“食品安全问题中深层次矛盾”[①]的重要举措。

近年来，伴随《食品安全法》的实施、修订和2013年国家食品药品监督管理总局的“大部制”整合，我国“最严格”[②]食品安全统一监管体制已初步建立、食品安全形势总体稳中趋好。在城市地区，基于相对集中的食品市场、便利的执法条件、密集的监管频率等因素，食品安全监管有效机制初具规模。但在农村地区，基于相对分散的食品市场、相对不便的执法条件、相对薄弱的监管力量与食品安全意识等因素，“黑心糖果畅销西部农村、农村‘一毛钱’学生食品泛滥”[③]、“娃恰恰、康帅傅、小白兔、徐记等山寨货藏身农村集市商店”[④]等食品安全事件则频繁发生。“基层行政部门监管缺位、基层社会组织参与监管乏力、食品市场准入机制不完善”[⑤]等问题较之城市地区尤为显现。则践行食品安全社会共治以改善农村地区食品安全环境更显其现实意义。

“消费者是食品安全风险的最终承担者，食品安全与否关系到消费者的切身利益。”[⑥]消费者参与不应仅是抽象的概念逻辑臆造，更应是对食品安全监管困境探究、试错之后的现实创新存在。“相对城市而言，食品安全事件对农村更易造成危害，农村消费者日趋成为弱势群体。”[⑦]强化处于相对弱势地位之农村消费者对食品安全共同治理的参与，即是在农村地区践行食品安全社会共治的核心要义。可通过对样本地区[⑧]进行访谈式问卷调查[⑨]，分别就农村消费者参与食品安全社会共治所需参与能力、参与空间展开实证分析。最终在《食品安全法》基础上，进一步探寻推动农村消费者切实参与食品安全社会共治可行的制度建构途径。

二、农村消费者参与食品安全社会共治所需参与能力之分析

参与能力是实现农村消费者“能参与”[⑩]食品安全社会共治的前提要件。应根据农村消费者对食品安全的认知状况，改善农村消费者对食品安全重要性与关切度的基本感知、对基本食品安全知识的必要认知和自觉参与食品安全社会共治的责任认知，以提升其参与食品安全社会共治所需参与能力，进而确立推动农村消费者切实参与食品安全社会共治的手段途径。

（一）农村消费者对食品安全的认知状况

1. 对食品安全重要性与关切度的基本感知

当问及“您是否关注食品安全相关新闻和知识”时，回答“有时关注”的有1518人，约占总比63.22%；回答“经常关注”的有557人，约占总比23.20%；回答“从不关注”的有326人，约占总比13.58%。当问及“您认为所在地区农村食品市场的最严重问题是什么”时，回答“食品安全问题”的有1087人，约占总比45.27%；回答“价格上涨问题”的有607人，约占总比25.28%；回答“缺斤少两问题”的有445人，约占总比18.54%；回答“品种单一问题”的有262人，约占总比10.91%。可见食品安全问题已经引起了农村消费者的普遍关注与重视，近9成的受访者不同程度地“关注食品安全相关新闻和知识”，近5成的受访者认为“食品安全问题是所在地区农村食品市场的最严重问题”。

当问及“您都知道哪些食品安全问题”时，调研数据（表1）显示，农村消费者知道的食品安全问题大致可分为3类：其一，高度关注型，即7成左右受访者知道的“农产品生产过程中的工业污染”、“假冒伪劣过期变质食品流入市场”问题；其二，密切关注型，即近6成受访者知道的“感染动物疫病的食品流入市场”、“食品中滥用食品添加剂”问题；其三，偶尔关注型，即不足3成受访者知道的“无标识的转基因食品流入市场”。可见更多的农村消费者首先是从“农产品生产经营者”的角度来关注“工业污染”、“动物疫病”相关食品安全问题，而后才是真正从“消费者”角度来关注“假冒伪劣过期变质食品”、“滥用食品添加剂”等传统食品安全问题，对新兴的、存在争议的“转基因食品”安全问题则关注较少。

表1 知道的食品安全问题（多选）

注：占总比=选择次数/2401（总有效问卷数）。

2. 对基本食品安全知识的必要认知

当问及“您是否经常购买散装食品”时，回答“有时购买”的有1414人，约占总比58.89%；回答“经常购买”的有810人，约占总比33.74%；回答“从不购买，只买包装食品”的有177人，约占总比7.37%。可见对“散装食品”之青睐俨然成为了农村消费者的普遍性消费习惯，仅不足1成的受访者“从不购买”，而将“散装食品”作为一种常态化消费对象的受访者更是达到33.74%。当问及“您在购买包装食品时是否习惯看生产日期和保质期”时，回答“有这个习惯”的有1545人，约占总比64.35%；回答“没有这个习惯”的有856人，约占总比35.65%。可见对“包装食品生产日期和保质期”之关注虽成为了农村消费者的一般性消费习惯，但仍有逾3成受访者缺乏相关消费意识。

当问及“您是否知道国家制定的各类食品安全标准”时，回答“道听途说，知道一点”的有882人，约占总比36.74%；回答“没听说过，不知道”的有663人，约占总比27.61%；回答“听说有，但从来没见过”的有581人，约占总比24.20%；回答“基本清楚”的有275人，约占总比11.45%。可见国家制定的各类食品安全标准已经引起了农村消费者的广泛关注，72.39%的受访者或多或少地知道各类食品安全标准，但是这样的“知道”更多地如同近4成受访者一样仅是“道听途说，知道一点”。

当问及“您听说过哪些食品安全法律法规”时，调研数据（表2）显示：最基本的食品安全法律法规已经进入农村消费者的视线范围，74.14%的受访者听说过最基本的食品安全法律法规。其中《食品安全法》的知晓比例最高，与近年来各类媒体报道中该法实施、修订相关信息的高曝光率不无关系。但在食品安全问题举国上下高度关注的背景下，仍有近3成受访者没听说过相关立法。

表2 听说过的食品安全法律法规（多选）

注：占总比=选择次数/2401（总有效问卷数）。

当问及“您知道怎么判断假冒伪劣食品”时，回答“知道一点”的有1254人，约占总比52.23%；回答“不知道”的有790人，约占总比32.90%；回答“知道”的有357人，约占总比14.87%。可见认知假冒伪劣食品已经引起了农村消费者的广泛关注，67.10%的受访者或多或少地知道一些判断假冒伪劣食品的知识，但是这样的“知道”更多地如同逾半数受访者一样仅是“知道一点”。

当问及“您是否知道12315热线电话”时，回答“知道”的有1437人，约占总比59.85%；回答“不知道”的有964人，约占总比40.15%。可见“12315”这一在全国设立的专门受理消费者投诉维权的专用电话号码已为大多数农村消费者所知，近6成的受访者知道该热线电话，这也与近年来“315在行动”、“315晚会”的高曝光率有直接关系。

当问及“您是否认得QS认证标识”时，回答“不认得”的有1202人，约占总比50.06%；回答“认得”的有1199人，约占总比49.94%。当问及“您是否认得绿色食品标识”时，回答“认得”的有1244人，约占总比51.81%；回答“不认得”的有1157人，约占总比48.19%。而当问及“您是否认得有机食品标识”时，回答“不认得”的有1759人，约占总比73.26%；回答“认得”的有642人，约占总比26.74%。当问及“您是否认得非转基因产品认证标识”时，回答“不认得”的有1943人，约占总比80.92%；回答“认得”的有458人，约占总比19.08%。可见农村消费者对近年来不断出现的各类食品安全标识的认知需要经历一个逐渐接受的过程，5成左右的受访者“认得”较早出现的“QS认证标识”、“绿色食品标识”，2成左右的受访者“认得”较晚出现的“有机食品标识”、“非转基因产品认证标识”。总体而言，农村消费者对各类食品安全标识不足半数的认知度与前述在农村消费者“散装食品”及“包装食品生产日期和保质期”、“国家制定的各类食品安全标准”、“食品安全法律法规”、“判断假冒伪劣食品”知识、投诉维权路径宣传教育上普遍存在的不够深入、细化、全面等问题出现了相当程度的交集，我国农村地区食品安全知识普及教育在内容、方法上皆应予以全面检讨。

3. 自觉参与食品安全社会共治的责任认知

责任认知往往与共同体生活相联。食品安全社会共治就是一种建构食品安全共同体生活的有益尝试，通过食品安全监管部门、食品安全风险评估机构等相关非政府公共组织、消费者和食品生产、销售相关行业组织等不同个体之间围绕食品安全问题的参与、互动与反馈而达致理想食品安全环境。农村消费者自觉参与食品安全社会共治的责任认知事实上就是其作为食品安全共同体成员主动参与共同体生活的一种相互交往认知。这样的认知单靠农村消费者的自我觉醒是不够的，来自共同体其他成员所提供的食品安全知识普及教育就是实现认知的另一必备要件。

当问及“您是否愿意接受食品安全知识普及教育”时，回答“愿意”的有2084人，约占总比86.80%；回答“不愿意”的有317人，约占总比13.20%。可见绝大多数的农村消费者愿意接受食品安全知识普及教育，但是为什么还会有13.20%的受访者“不愿意”呢？其不愿意的究竟是所教食品安全知识“自身”还是普及教育可能的走过场式“方式”？当问及“您最想了解哪些食品安全知识”时，调研数据（表3）显示，农村消费者最想了解的食品安全知识大致可分为4类：其一，紧迫型，即超6成受访者选择了解的“食品安全相关法律知识”；其二，急需型，即逾半数受访者选择了解的“食品营养知识”、“食品贮存知识”、“儿童食品安全知识”、“食品添加剂知识”；其三，重要型，即4成左右受访者选择了解的“食品生产加工知识”、“食品烹饪知识”；其四，补充型，即不足3成受访者选择了解的“转基因食品知识”。则农村消费者参与食品安全社会共治过程中应同步推进的食品安全知识普及教育，应依此知识兴趣位序设定教育具体内容。

表3 最想了解哪些食品安全知识（多选）

注：占总比=选择次数/2401（总有效问卷数）。

当问及“您希望食品安全知识普及教育最好通过什么形式进行”时，回答“政府发宣传材料，自己阅读学习”的有616人，约占总比25.66%；回答“自己想起来的时候，通过报纸、广播、电视、网络主动地学习”的有557人，约占总比23.20%；回答“开大会，有专人宣讲”的有474人，约占总比19.74%；回答“通过放电影、录像，进行文艺演出的方式来宣讲”的有440人，约占总比18.33%；回答“去乡镇赶集逢场时，有专门的宣传点散发材料并宣讲”的有314人，约占总比13.07%。可见农村消费者希望的食品安全知识普及教育形式大致可分为2类：其一，知识主动占有型，即48.86%的受访者选择的“政府发宣传材料，自己阅读学习”和“自己想起来的时候，通过报纸、广播、电视、网络主动地学习”，可见在农村地区义务教育逐渐普及的背景下，农村消费者主动学习的能力、积极性也在同步提升；其二，知识被动宣讲型，即逾半数的受访者选择的“宣讲”，但在具体“宣讲”方式上有明显的认知度区别，“开大会，有专人宣讲”和“通过放电影、录像，进行文艺演出的方式来宣讲”这两种方式各为近2成受访者所认同，而“去乡镇赶集逢场时，有专门的宣传点散发材料并宣讲”这种方式仅为13.07%的受访者所认同。则农村消费者参与食品安全社会共治过程中应同步推进的食品安全知识普及教育，应依此教育形式兴趣位序设定教育具体方法。

当问及“您是通过什么途径来了解判断假冒伪劣食品的知识”时，回答“电视、广播及报纸”的有1236人，约占总比51.48%；回答“亲戚朋友同事介绍”的有489人，约占总比20.37%；回答“网络”的有369人，约占总比15.37%；回答“其他政府部门的宣传介绍”的有155人，约占总比6.45%；回答“工商部门的宣传介绍”的有152人，约占总比6.33%。可见农村消费者了解判断假冒伪劣食品知识的主要途径与来自“其他政府部门”、“工商部门”所表征之食品安全社会共治其他各方主体的主动宣传教育没有太大关联，仅12.78%的受访者是通过这些部门的宣传介绍来获取相关知识。近7成的受访者是通过“电视、广播及报纸”和“网络”这些媒体途径来获取相关知识，其中“网络”所代表的新媒体比重更是达到15.37%。则推进食品安全知识普及教育之“假冒伪劣食品认知”专项教育的具体方法应依此进行有针对性的设计。

（二）提升农村消费者参与社会共治所需参与能力

农村消费者对食品安全重要性与关切度的基本感知、对基本食品安全知识的必要认知和自觉参与食品安全社会共治的责任认知是形成其参与社会共治所需认知、思维、表达之参与能力的基石。农村消费者感知、认知程度的高低往往决定了其参与社会共治所需参与能力的水平。故提升农村消费者参与社会共治所需参与能力即是在《食品安全法》基础上，进一步探明改善农村消费者相关基本感知、必要认知和责任认知的可能途径。

1. 农村消费者对食品安全重要性与关切度基本感知的改善途径

在食品安全问题已经引起农村消费者普遍关注与重视的背景下，进一步改善其对食品安全重要性与关切度的基本感知，完全实现对“食品安全相关新闻和知识”从“从不关注”到“有所关注”再到“经常关注”，更加需要一个转换过程且该过程应以兴趣诱发和利益关联为先导。调研数据显示，以“假冒伪劣过期变质食品”、“滥用食品添加剂”为代表的“食品质量问题”更容易受消费者关注。则应在《食品安全法》基础上，进一步完善该类问题相关法律规范。在凸显现实案例教育同时，强化“食品质量问题”与农村消费者的利益关联，明确农村消费者关注或干预该问题的可行途径，进而诱发其参与兴趣。例如，落实《食品安全法》第124条第5项新增之“生产日期和保质期”问题法律责任规定，加强对食品生产经营者篡改“生产日期和保质期”、违规处理过期食品的治理力度，避免“过期食品之害”频繁发生。进而通过相关宣传教育，逐步引导少数农村消费者养成如64.35%的受访者一样“习惯看生产日期和保质期”的消费意识。让农村消费者对食品安全重要性与关切度的基本感知，通过其感兴趣的重点问题之关注逐步扩张至其他食品安全问题。

2. 农村消费者对基本食品安全知识必要认知的改善途径

应在《食品安全法》基础上，进一步完善食品安全知识普及教育相关立法，以清晰法律规范推动“散装食品”及“包装食品生产日期和保质期”、“国家制定的各类食品安全标准”、“食品安全法律法规”、“判断假冒伪劣食品”、投诉维权路径、各类食品安全标识等相关知识的普及，并设定指引农村消费者积极主动地去认识、了解相关知识的具体保障措施。例如，“农村散装食品市场普遍存在环境差、原辅材料难以控制等问题，因食物质量安全问题而导致的疾病和中毒事件时有发生。”该类食品安全事件频发与大多数农村消费者的“散装食品”消费习惯不无关系。应落实《食品安全法》第54条第2款修订之“规范散装食品经营”规定，加强“散装食品”的治理力度、逐步实现“散装食品”的连锁加盟式规范化转向。进而通过相关宣传教育，引导如33.74%的受访者一样“经常购买散装食品”的农村消费者逐渐转向“有时购买散装食品”，而后进一步引导大多数消费者养成如7.37%的受访者一样“只买包装食品”的消费意识。此外，还应通过“315在行动”、“315晚会”等有效的高曝光率手段加强相关知识普及教育的广度与深度。最终让更多农村消费者形成对什么是食品安全、为什么要治理假冒伪劣食品、谁来制定食品安全标准、如何落实食品安全法律法规这些基本食品安全知识的必要认知。

3. 农村消费者自觉参与食品安全社会共治责任认知的改善途径

食品安全知识普及教育是实现农村消费者自觉参与食品安全社会共治责任认知的必备要件，欲改善该责任认知应细化、落实《食品安全法》第10条修订之“食品安全宣传教育”规定，更多地从完善食品安全知识普及教育具体内容、具体方法入手。其一，应根据农村消费者的4类知识兴趣设定食品安全知识普及教育具体内容。将“食品安全相关法律知识”设定为优先教育内容；将“食品营养知识”、“食品贮存知识”、“儿童食品安全知识”、“食品添加剂知识”设定为主要教育内容；将“食品生产加工知识”、“食品烹饪知识”设定为选择教育内容；将“转基因食品知识”设定为补充教育内容。其二，应根据农村消费者的2类教育形式兴趣设定食品安全知识普及教育具体方法。一方面，应将知识主动占有型设定为主要教育方法，由“政府”所代表的食品社会共治其他各方主体积极通过“报纸、广播、电视、网络”等各种媒介提供相应的纸质或电子“宣传材料”，从而为农村消费者所期冀的自主学习提供基本条件；另一方面，应将知识被动宣讲型设定为辅助教育方法，对传统“宣讲”方法进行有针对性的设计，更多地选择“专人宣讲”、“文艺演出宣讲”这样的专门、定向、灵活生动式宣讲，减少“摆摊设点宣讲”这样的非定向、相对盲目、机械式宣讲所占比例。此外，在“假冒伪劣食品认知”专项教育的具体方法设计上，应在充分运用“电视、广播及报纸”等传统媒体途径同时，高度重视“网络”新媒体途径的迅捷、及时、价廉、交互效应，综合运用各类新旧媒体手段实现食品安全知识普及教育效果最大化。

三、农村消费者参与食品安全社会共治所需参与空间之分析

参与空间是实现农村消费者“可参与”食品安全社会共治的现实要件。应根据农村消费者对参与食品安全社会共治的认知状况，设定参与目标规范、参与积极性规范、参与内容规范和参与方式规范，以建构其参与食品安全社会共治所需“制度化、组织化、过程化”的参与空间，进而确立推动农村消费者切实参与食品安全社会共治的保障途径。

（一）农村消费者对参与食品安全社会共治的认知状况

1. 对参与食品安全社会共治目标的认知

当问及“您认为造成目前农村食品安全问题比较多的最主要原因是什么”时，回答“不法食品生产经营者利欲熏心”的有995人，约占总比41.44%；回答“各监管部门职责不明，沟通不畅，相互扯皮推诿”的有517人，约占总比21.53%；回答“对不法食品生产经营者的惩罚力度不够”的有499人，约占总比20.78%；回答“消费者对假冒伪劣食品的判断能力不高”的有309人，约占总比12.87%；回答“食品销售渠道建设滞后”的有81人，约占总比3.38%。当问及“您认为改善农村食品安全状况最需要做什么”时，回答“完善监管制度，加强检查、执法”的有1055人，约占总比43.94%；回答“对不法食品生产经营者加强惩罚力度”的有583人，约占总比24.28%；回答“曝光典型案件，加强对食品生产经营者的教育”的有373人，约占总比15.54%；回答“普及食品安全知识，提高消费者判断能力”的有263人，约占总比10.95%；回答“完善食品销售渠道建设”的有127人，约占总比5.29%。食品安全社会共治的目标就是在广泛参与的前提下，通过各方主体的共同治理，最大可能地消除造就食品安全问题的各种原因。农村消费者对这些问题成因及改善途径的认知即指明了其参与食品安全社会共治的目标。

2. 对参与食品安全社会共治积极性的认知

当问及“如果您购买的食品有问题，会怎么办”时，回答“找卖家理论，要求更换或退钱”的有893人，约占总比37.19%；回答“不是大问题就算了，自认倒霉”的有862人，约占总比35.91%；回答“向有关部门投诉”的有579人，约占总比24.11%；回答“上法院起诉，打官司”的有67人，约占总比2.79%。可见农村消费者当自身权益受到侵害时是普遍愿意以主动维权的方式来参与食品安全社会共治的，仅35.91%的受访者选择“不是大问题就算了，自认倒霉”而根据权益受损程度来决定是否主动维权。但在主动维权方式的选择上，近4成受访者选择“找卖家理论，要求更换或退钱”这样的协商式自力救济途径，27.9%的受访者选择“向有关部门投诉”、“上法院起诉”所表征的他力救济途径，而其中选择“上法院起诉”之司法救济途径的受访者更是仅2.79%。则需要设计更便捷、高效的救济途径，来维系并增强农村消费者主动维权而参与食品安全社会共治的积极性。

当问及“如果您发现有人在制造假冒伪劣食品，会怎么做”时，回答“向有关部门举报”的有1249人，约占总比52.02%；回答“事不关己高高挂起，不管不问”的有836人，约占总比34.82%；回答“亲自制止”的有316人，约占总比13.16%。当问及“您是否愿意担任所在村的食品安全协管员或信息员”时，回答“如果给点工资补贴就更愿意”的有867人，约占总比36.11%；回答“愿意”的有812人，约占总比33.82%；回答“不愿意”的有722人，约占总比30.07%。可见农村消费者在自身权益不受影响的情况下基于公益也普遍愿意通过“举报”、“亲自制止”、“担任食品安全协管员或信息员”等形式参与食品安全社会共治，仅逾3成的受访者选择“事不关己高高挂起，不管不问”和“不愿意担任所在村的食品安全协管员或信息员”而不愿意进行公益参与。在公益参与方式上，逾半数受访者选择相对间接、保守的“举报”方式，仅13.16%的受访者选择更为直接但也更危险的“亲自制止”方式。而涉及担任“食品安全协管员或信息员”以负责辖区范围食品安全信息上报并协助监管这样的公益参与公职时，农村消费者的参与兴趣则更加浓厚，“愿意”参与的受访者较前一问题增加了近5个百分点。特别是有36.11%的受访者选择“如果给点工资补贴就更愿意”，可见适度、正当的利益回馈更有助于调动参与积极性。则应通过系统、全面的相关规范设计，以调动农村消费者公益参与社会共治的积极性，并切实保障其权益免受因公益参与所致不法侵害。

当问及“您家如果要办宴席，是否愿意向乡镇监管部门和所在村监管人员报告有关情况”时，回答“不愿意，这是我家的事，自己会办好的”的有1635人，约占总比68.10%；回答“愿意”的有766人，约占总比31.90%。可见简单地从食品安全社会共治公权力主体方便进行治理角度出发而推行自办宴席事前备案或核准制度，要求农村消费者主动“报告有关情况”只会伤害其参与社会共治的积极性，近7成受访者“不愿意报告有关情况”则可说明此点。既然如此，不妨推行自办宴席事后追责制度。相信并鼓励、帮助农村消费者实现自办宴席“我家的事，自己会办好的”，这又何尝不是一种多方主体参与社会共治呢？

3. 对参与食品安全社会共治具体内容的认知

当问及“您是否知道从事食品生产、食品流通、餐饮服务分别要办相关许可证（有效期为3年）”时，回答“不知道，不关心，无所谓”的有868人，约占总比36.15%；回答“知道，但办不办不关自己的事”的有808人，约占总比33.65%；回答“知道，没办证的，就不在那里消费”的有725人，约占总比30.20%。当问及“您是否知道从事食品生产、食品流通、餐饮服务的人，要每年进行健康检查，办健康证”时，回答“不知道，不关心，无所谓”的有853人，约占总比35.53%；回答“知道，但办不办不关自己的事”的有819人，约占总比34.11%；回答“知道，没办证的，就不在那里消费”的有729人，约占总比30.36%。可见农村消费者普遍知道食品安全社会共治所涉之相关证照治理，逾6成的受访者知道“要办相关许可证（有效期为3年）”和“要每年进行健康检查，办健康证”。但在参与该项证照治理上，更多受访者选择“办不办不关自己的事”这样的消极参与甚至是不参与，较之选择自己“不在那里消费”之积极参与的受访者要多出逾3个百分点。

当问及“您是否知道任何食品都不得实施免检”时，回答“知道，这是必需的”的有1382人，约占总比57.56%；回答“不知道，不关心，无所谓”的有1019人，约占总比42.44%。可见大多数农村消费者知道食品抽样检验治理，近6成受访者知道“任何食品都不得实施免检”。但在参与该项抽样检验治理上，42.44%的受访者选择“不知道，不关心，无所谓”这样的消极参与甚至是不参与。

当问及“您是否知道食品安全犯罪致人死亡或有其他特别严重情节的，最高可处以死刑”时，回答“知道，应该这样做”的有1386人，约占总比57.73%；回答“不知道”的有1015人，约占总比42.27%。当问及“您是否知道做虚假食品广告的明星也要负连带责任”时，回答“知道，应该这样做”的有1514人，约占总比63.06%；回答“不知道”的有887人，约占总比36.94%。当问及“您是否知道可以向生产、销售不符合食品安全标准食品的厂家、商家，除了要求赔偿损失外，还可以要求支付价款10倍或损失3倍的赔偿金”时，回答“不知道”的有1064人，约占总比44.31%；回答“知道，但赔偿起来太麻烦，没什么用”的有799人，约占总比33.28%；回答“知道，如果自己遇到了会提出这样的要求”的有538人，约占总比22.41%。可见大多数农村消费者知道食品安全社会共治所涉之严格的责任追究治理，6成左右的受访者知道“最高可处以死刑”、“明星也要负连带责任”和“要求支付价款10倍或损失3倍的赔偿金”。但是“知道”是否就意味着农村消费者愿意参与这样的严格责任追究治理呢？33.28%的受访者选择“知道，但赔偿起来太麻烦，没什么用”即意味着其甚至不愿意积极参与能直接带来利益回馈的严格责任追究治理。更何况还有4成左右的受访者是“不知道”的，此点也与前述选择3类“不知道，不关心，无所谓”的受访者形成了一定程度的交集。

4. 对参与食品安全社会共治具体方式的认知

当问及“您觉得有没有必要在乡镇设立专门的综合性食品安全监管机构来进行监管”时，回答“有必要”的有1407人，约占总比58.60%；回答“谁来监管不重要，关键是监管执法的力度与实效”的有735人，约占总比30.61%；回答“没有必要，各类机关分段监管蛮好的”的有259人，约占总比10.79%。可见大多数农村消费者对食品安全统一监管体制还是较为认同的，近6成的受访者认为“有必要在乡镇设立专门的综合性食品安全监管机构”。但30.61%的受访者选择“谁来监管不重要，关键是监管执法的力度与实效”即意味着其更看重“实效”而不仅仅只是“谁来监管”，怎样具体有效地参与到“综合性食品安全监管机构”主导的食品安全社会共治中去才是问题的关键所在。

当问及“如果您投诉或举报食品安全问题，会找哪个部门”时，回答“工商行政管理部门”的有669人，约占总比27.86%；回答“食品药品监督管理部门”的有504人，约占总比20.99%；回答“质量监督部门”的有460人，约占总比19.16%；回答“新闻媒体曝光”的有446人，约占总比18.58%；回答“乡镇政府”的有322人，约占总比13.41%。可见大多数农村消费者对既有监管权威的认知是相对模糊的，仅2成的受访者知道“食品药品监督管理部门”才是我国的“综合性食品安全监管机构”即食品安全社会共治多方主体中的主导一方。但逾8成受访者选择政府及相关职能部门作为“投诉或举报食品安全问题”的对象，也说明政府及相关职能部门就是农村消费者在食品安全问题上的传统信赖权威，其应该在食品安全社会共治中发挥主导作用并扮演重要角色。

当问及“您不愿意投诉或举报的原因是什么”时，回答“投诉或举报了也没人管”的有894人，约占总比37.23%；回答“免得麻烦，投诉或举报要花太多时间和精力”的有651人，约占总比27.11%；回答“不知道怎样投诉或举报”的有479人，约占总比19.95%；回答“担心被人报复”的有253人，约占总比10.54%；回答“碍于情面”的有124人，约占总比5.17%。可见农村消费者普遍知道以“投诉或举报”方式来具体参与食品安全社会共治，仅不足2成的受访者“不知道怎样投诉或举报”。制约农村消费者以知道的“投诉或举报”方式来实现参与的原因，依影响程度不同可分为4类：其一，首要原因在于参与实效，即近4成受访者选择的“投诉或举报了也没人管”；其二，次要原因在于参与便利性，即近3成受访者选择的“免得麻烦，投诉或举报要花太多时间和精力”；其三，辅助原因在于参与保护机制，即逾1成受访者选择的“担心被人报复”；其四，补充原因在于参与者的情感因素，即5.17%的受访者选择的“碍于情面”。

（二）建构农村消费者参与社会共治所需参与空间

确立农村消费者参与食品安全社会共治目标并保障其参与食品安全社会共治积极性、具体内容、具体方式的法律规范是农村消费者参与社会共治所需参与空间的主要内容。故建构农村消费者参与社会共治所需参与空间即是在《食品安全法》基础上，进一步探明参与目标规范、参与积极性规范、参与内容规范和参与方式规范可能的设定途径。

1. 农村消费者参与目标规范之设定

农村消费者参与目标规范即是确立农村消费者参与食品安全社会共治目标的法律规范。调研数据显示之农村消费者对农村食品安全问题成因及改善途径的认知当作为设定参与目标规范的主要依据。

其一，应将有效治理食品生产经营者确立为农村消费者参与社会共治的首要目标。逾4成受访者选择的最主要原因就是“不法食品生产经营者利欲熏心”。但仅仅靠不足2成受访者选择的“曝光典型案件，加强对食品生产经营者的教育”之基于社会责任的“企业自律”是不足以实现该首要目标的，还需要通过消费者的主动参与而推动逾4成受访者选择的“完善监管制度，加强检查、执法”和逾2成受访者选择的“对不法食品生产经营者加强惩罚力度”共同形成外在监督合力，方能实现对食品生产经营者的有效治理。

其二，应将以厘清监管主体、明晰归责机制为核心的食品安全监管制度之完善确立为农村消费者参与社会共治的制度性目标。逾2成受访者选择的最主要原因就是“各监管部门职责不明，沟通不畅，相互扯皮推诿”，另外2成受访者选择的最主要原因则是“对不法食品生产经营者的惩罚力度不够”。在消费者的主动参与下，前述逾6成受访者选择的“完善监管制度，加强检查、执法”和“对不法食品生产经营者加强惩罚力度”之改善途径可以针对性地实现该制度性目标。

其三，应将提升消费者的食品安全知识水平确立为农村消费者参与社会共治的辅助目标。逾1成受访者选择的最主要原因就是“消费者对假冒伪劣食品的判断能力不高”。逾1成受访者选择的“普及食品安全知识，提高消费者判断能力”之改善途径，通过前述食品安全知识普及教育的切实推进和“以参与学习参与、以参与培育参与”可以有针对性地实现该辅助目标。

其四，应将完善食品销售渠道建设确立为农村消费者参与社会共治的附带性目标。3.38%的受访者选择的最主要原因就是“食品销售渠道建设滞后”。5.29%的受访者选择的“完善食品销售渠道建设”之改善途径，通过消费者与其他主体的积极参与可以针对性地实现该附带性目标。可细化、落实《食品安全法》第43条第1款保留之“鼓励食品连锁经营”规定，非连锁式“乡镇超市商店”、“村里小店”则可在“万村千乡”市场工程推动下，实现连锁化或加盟化改造。改造后的超市商店经食品安全监管部门、消费者评估，在符合相应资质条件下可申请税费减免、专项补贴。

2. 农村消费者参与积极性规范之设定

农村消费者参与积极性规范即是保障农村消费者参与食品安全社会共治积极性的法律规范。调研数据显示之影响农村消费者参与积极性的救济途径问题、公益参与问题和自办宴席问题当作为设定参与积极性规范的基本立足点。

其一，应以鼓励主动维权为原则、以协商式自力救济为依托、以公权力主体的他力救济为补充选项。一方面，设定主动维权规范。充实“支付价款10倍或损失3倍的赔偿金”相关规定，设定更便捷的食品生产经营者不能证明该食品没问题即承担赔偿责任之“举证责任倒置”规则，从实体性利益回馈与程序性便捷举证两方面来调动农村消费者主动维权的积极性。另一方面，设定纠纷和解规范。鼓励农村消费者与食品生产经营者以协商和解方式来解决纠纷，和解不成再以更便捷的提起程序设定推动各方公权力主体更高效地实施调解、处罚、仲裁、诉讼等补充性他力救济。

其二，应以鼓励公益参与为原则、以具体公益参与公职为依托、以举报式参与为主要选项。一方面，设定公益参与奖励规范。对如实举报食品安全公共事件、如实提供相关案件线索的农村消费者予以适当物质、精神奖励，不鼓励“亲自制止”食品安全违法行为，但对出现的直接干预行为参照见义勇为相关规定予以奖励。另一方面，设定公益参与公职规范。普遍设置农村“食品安全协管员或信息员”等兼职性具体公益参与公职，赋予明确的岗位职责权限并提供一定工资补贴。

其三，应以自办宴席事后追责为原则、以常态化自办宴席指导为依托、以自愿事前备案为可行选项。“农村自办群体性宴席是我国的一个民俗传统，但存在诸多的食品安全隐患，如若管理不善，极易引发群体性食物中毒等安全事故。”面对传统风俗更多地应是因势利导加以规制而非改变。《重庆市农村家庭宴席卫生管理办法》、《临沧市农村自办宴席食品安全管理办法（试行）》、《梅州市农村宴席食品安全管理办法（试行）》等地方规范性文件就此已确立了登记备案管理制度，应基于此探寻更加科学、完善的规制模式并逐步上升为规范性法律文件，进而实现系统、全面的法律规制。一方面，设定可自愿事前备案的自办宴席事后追责规范。不强行要求自办宴席主办方必须事前备案，自办宴席一旦引发食品安全事件，食品药品监督管理部门则视情节轻重对宴席主办方、具体承办人员予以相应行政处罚，但有主动事前备案者应适当减轻处罚。另一方面，设定自办宴席指导规范。食品药品监督管理部门要组织自办宴席专业承办人员（“一条龙”服务人员、乡村厨师等）定期培训相关知识并推行上岗资质免费认证，要提供自办宴席常设性咨询渠道并加强相关知识宣讲力度，要通过各种途径免费发放自办宴席相关纸质、电子宣传材料。

3. 农村消费者参与内容规范之设定

农村消费者参与内容规范即是保障农村消费者参与食品安全社会共治具体内容的法律规范。调研数据显示之农村消费者参与相关证照治理问题、参与抽样检验治理问题和参与严格责任追究治理问题当作为设定参与内容规范的基本立足点。

其一，应以积极参与相关证照治理为原则、以拒绝消费为依托、以“投诉或举报”为可行选项。一方面，设定相关证照治理公开规范。将“从事食品生产、食品流通、餐饮服务”之食品生产经营者的相关证照申办、审核、检查等信息，于相应层级食品药品监督管理部门公众信息网实现可公开查询。以相应罚则推动食品生产经营者严格执行相关证照真实信息于生产经营场所公示制度。便于农村消费者知晓相关信息而积极参与相关证照治理。另一方面，设定相关证照消费者监督规范。指引、鼓励农村消费者主要以拒绝消费的方式积极参与相关证照监督，但同时不拒绝农村消费者如实“投诉或举报”相关证照问题。

其二，应以积极参与抽样检验治理为原则、以参加检验为依托、以“投诉或举报”为补充选项。一方面，设定抽样检验结果公开规范。将各类食品抽样检验结果信息，于国家食品药品监督管理部门公众信息网实现可公开查询。便于农村消费者知晓相关信息而做出正确的食品消费选择。另一方面，设定抽样检验消费者参加规范。随机产生农村消费者代表观摩抽样检验全过程，在不违反相关知识产权规则和泄漏相关商业秘密的前提下，实现消费者代表观摩记录部分可公开。农村消费者代表观摩抽样检验后仍存疑虑者可如实“投诉或举报”，相应食品药品监督管理部门应予受理。

其三，应以积极参与严格责任追究治理为原则、以归责公开为依托、以“投诉或举报”为主要选项。一方面，设定严格责任追究治理公开规范。按照立法公开化相关规定，推动农村消费者实现各类食品安全法律责任规范的立法参与；按照行政执法、司法公开化相关规定，推动农村消费者实现各类食品安全案件归责过程、结果的行政执法参与和司法参与。另一方面，设定严格责任追究治理参与奖励规范。应细化、落实《食品安全法》第115条第1款新增之“举报人奖励”规定，对如实“投诉或举报”食品安全案件归责过程、结果问题的农村消费者予以适当物质、精神奖励。

4. 农村消费者参与方式规范之设定

农村消费者参与方式规范即是保障农村消费者参与食品安全社会共治具体方式的法律规范。调研数据显示之农村消费者在综合性食品安全监管机构主导下参与社会共治问题和“投诉或举报”式参与问题当作为设定参与方式规范的基本立足点。

其一，应以食品药品监督管理部门主导参与为原则、以农村消费者积极参与为依托、以相关非政府公共组织协同参与和相关行业组织自律参与为可行选项。一方面，设定主导参与规范。在食品安全统一监管体制下，确立作为综合性食品安全监管机构之食品药品监督管理部门在生产、流通、消费环节的监管权威（农产品质量安全监管除外），并完善其层级架构特别是在农村地区的机构设置。其既是接受农村消费者“投诉或举报食品安全问题”的主要职能部门，更应是农村消费者参与食品安全社会共治的参与重点主要推进方、参与能力主要保障方和参与空间主要提供方。另一方面，设定协同、自律参与规范。固然农村消费者积极参与是参与重点厘清、参与能力提升和参与空间建构的立论前提和结论依归，但仅有该方主体在食品安全监管部门主导下实现参与是不足以完成食品安全共同治理的。“公共治理模式要崇尚一种开放竞争合作共赢的法治理念，要求法律建构起一种多方协作的社会交往格局。”则需要在一种相互交往的状态下，结合食品安全风险评估机构等相关非政府公共组织自主评估、监测、预警、交流食品安全数据等技术支持式协同参与，推进相关行业组织“运用市场化手段，鼓励食品生产经营者减少机会获利行为，追求品质、信誉和企业的长远发展”之自律参与，方能使农村消费者的积极参与在食品安全社会共治中发挥最大效用。可进一步细化、落实《食品安全法》第42条新增之“食品全程追溯制度”规定，由食品安全监管部门建立“二维码或条形码”类信息化食品质量安全“可追溯制度”，并对消费者开放相关信息即时查询入口与信息反馈平台。相关统一数据信息平台由食品安全监管部门牵头设立。食品生产经营者可依相应规定向监管部门申请“食品可追溯补贴”，并明确其上载相关食品追溯信息至该信息平台的义务。最终在食品安全监管部门、食品安全风险评估机构等相关非政府公共组织、消费者和食品生产、销售相关行业组织等多方主体共同参与下逐步建立全品类食品可追溯信息化制度。

其二，应以提高“投诉或举报”实效为原则、以增强“投诉或举报”便利性为依托、以“投诉或举报”保护机制与相关情感因素调控为补充选项。可进一步细化、落实《食品安全法》第115条修订之“投诉、举报”规定。一方面，设定“投诉或举报”反馈规范。只要农村消费者是依其“所认为的真实”情况“投诉或举报”，无论匿名与否、立案与否，食品药品监督管理部门皆应在规定时间内反馈相应处理信息。若不立案，应告知明确理由和可继续“投诉或举报”的相应渠道；若立案，应告知明确理由、调查现状、受理时限和相关信息公开途径等事项。另一方面，设定“投诉或举报”方式规范。农村消费者进行“投诉或举报”应以匿名为原则，以实名为自愿。“投诉或举报”渠道应是多元的，以多媒体数字平台为首选、以纸质平台为补充，鼓励采用电子邮件、网帖留言、即时通讯工具等“食品安全参与的网络治理”方式来“投诉或举报”。对实名“投诉或举报”者采取证人保护措施，尽量避免“被人报复”。

注释:
[基金项目] 中央高校基本科研业务费专项资金重点项目《土地复垦监管的行政法研究》（批准号：SWU1509123）、《农村食品安全监管机制的实证研究》（批准号：SWU1209315）；教育部人文社会科学研究一般项目《我国土地整理监管法律问题研究》（批准号：13YJC820111）。
[①]黎霆. 食品安全问题中的深层次矛盾[J]. 理论导报，2011（5）.
[②]参见新华网：《最严格食品安全监管制度初现端倪》，http://news.xinhuanet.com/yzyd/fortune/20140624/c_1111278755.htm，最后访问日期：2014年12月15日。
[③]参见南方网：《农村食品安全问题》，http://www.southcn.com/news/community/shzt06/rce/food/，最后访问日期：2014年12月15日。
[④]段思平：《农村不应是食品安全问题的“法外之地”》，载《中国食品安全报》2014年1月23日。
[⑤]王泉：《农村食品安全监管的现状及对策分析》，载《中国连锁》2013年第12期。
[⑥]彭亚拉：《论食品安全的社会共治》，载《食品工业科技》2014年第2期。
[⑦]岳刚、杨立社：《我国农村食品安全监管体系面临的问题及对策研究》，载《陕西农业科学》2013年第6期。
[⑧]从我国东中西部16省（自治区、直辖市）选取了61个县（区、市）作为抽样调研区域。
[⑨]组织西南大学法学院2010级、2011级82名法学专业本科生于2012年初对样本地区进行了访谈式问卷调查。共以户为单位，发放问卷3237份，收回有效问卷2401份，回收率为74.17%。
[⑩]赵谦：《专业合作社法实施中的农民参与困境及校正：以重庆为例》，载《法学》2012年第3期。
子枫：《过期食品之害犹如地沟油》，载《中国劳动保障报》2012年9月19日。
王海军：《农村散装食品质量安全应重视》，载《中国质量报》2005年9月7日。
赵谦：《专业合作社法实施中的农民参与困境及校正：以重庆为例》，载《法学》2012年第3期。
徐丹：《食品安全监管中的公众参与：困境与选择》，载《四川行政学院学报》2012年第3期。
李静：《中国食品安全治理研究述评》，载《理论学刊》2013年第11期。
赵谦：《构建中国农民参与农村土地整理制度之思考》，载《中国土地科学》2011年第7期。
曹优德：《防范村民自办群体性宴席食品安全对策》，载《中国食品药品监管》2014年第1期。
罗豪才、宋功德：《软法亦法――公共治理呼吁软法之治》，北京：法律出版社2009年版，第42页。
刘丹松：《当前食品安全监管法律实践问题研究与分析》，载《当代法学》2012年第2期。
徐大慰：《欧盟食品安全监管中的消费者参与及启示――以<欧盟食品安全白皮书>为鉴》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2013年第3期。
丁煌、孙文：《从行政监管到社会共治：食品安全监管的体制突破――基于网络分析的视角》，载《江苏行政学院学报》2014年第1期。 作者简介：赵谦（1981-），男，湖北荆州人，西南大学法学院副教授、硕士生导师，法学博士，主要从事宪法学与行政法学研究。 文章来源：《暨南学报（哲学社会科学版）》2015年第8期（中国法学会《食品安全法治内刊》2015年第2期全文转载），引用请以刊发版本为准。 发布时间：2015/12/1