回归宪法，回到常识上
各位专家、各位同学：
借大会发言的机会，再次感谢郑州大学法学院对我的邀请并向刘向文教授表示特别敬意，感谢会议组织者作出安排，让我在会议期间能面向郑大法科学生畅谈检察法制，今天又可以与姜建初副检察长和若干检察官面对面讲述对检察制度改革的看法。在过去的一天半会议研讨和面向学生的学术报告中，通过专题发言、评论和讲座，我已经比较完整地表述了自己关于检察权能转型的观点，今天的发言我想侧重于表达一种立场和方法，并顺便重申一些观点。我认为，关于转型时期国家检察制度建设与改革的讨论和研究，以及更为重要的检察建设与改革实践，要回到中国问题上，回到基本常识上，回到我们宪法上。
第一，要回到中国问题上。近几年来，关于检察权的属性、检察机关的归属、检察职能等方面的讨论比较热烈，相关研究也越来越深入。这些讨论和研究主要发生在法理学、刑事诉讼法学界和法律实务界，并且基本上聚焦在检察权的属性上。尽管有检察权是司法权、检察权是行政权、检察权是法律监督权甚至检察权是立法权的不同说法，但引人注意的争论在于检察权是司法权还是行政权的相对观点上。持有检察权是行政权的观点认为，检察权不具有司法权的被动性、中立性、终极性等特征，在体制和权力运行上更接近于行政权，这种观点以西方分权理论和美日等国家检察制度为参照，走到头的观点就是检察机关应当归属于行政系统，就像美国、日本的检察体制一样；持有检察权是司法权的观点，主要来自于少部分学者和检务界，主张在审检关联并立的国家司法体制中，法院的审判权与检察院的检察权同属于司法权。为了独立检察，就要在理论上将检察权定性为司法权，以司法独立推论检察独立，仿佛将检察权定性为司法权，才能使其与审判权一样获取独立的地位和实现公正的可能。检察权是行政权还是司法权，这是中国检察制度的问题所在吗？其实，司法权的概念并没有进入中国正式的制度体系，司法权不是一个中国宪法概念，它也不是中国国家政权体系上的正式的通用术语，有关检察制度建设和改革的讨论和研究聚焦在检察权是不是具有司法权属性上，似乎没有强烈的中国问题感。在检察理论研究中，检察权或许可以被认为兼具行政和司法的双重特征，但在检察改革、司法改革和政治体制改革中，不宜过于纠缠检察权的性质。检察权应当作为宪法确立的相对独立的国家权力，由具有宪政性质的检察机关相对独立地行使。关于转型时期检察制度建设和改革，中国的问题实际上在于：我们需要什么样的检察权能，需要构建什么样的检察权体系和检察体制？
第二，要回到基本常识上。西方国家的分权理论有其合理成分可以参量，但它不能成为规定中国检察权属性的决定性因素。国家职能分解后由不同的国家机构分工履行，由此决定了国家权力的配置、不同国家权力的特征，以及国家权力关系。检察权的属性及其特征与国家检察职能相互关联，从常识性的逻辑上讲，是检察职能决定了检察权的属性与特征，而不是相反地由检察权属性和特征决定检察职能及其实现方式。独立行使检察权以履行检察职能是检察权相对独立性的实质内涵和目的所在，检察权的相对独立性显然不是因为它具有司法权的属性，而是由于特定国家职能实现的需要。换句话说，检察相对独立或者说独立行使检察权的逻辑起点不应当建基于西方分权理论，而应当根源于检察职能的需要和宪法确立的权力关系准则。国家检察职能决定着检察权的配置、检察权的属性和特征。实现国家检察职能需要配置相应的执行性权力和监督性权力，检察执法权与检察监督权都需要由检察机关独立行使。
无论我们从政治学、社会学、管理学还是法学的角度使用统治权、管治权、治理权还是国家权力，都可以从权力的本质性规定上加以分类，这种分类超越了西方分权理论关于立法权、行政权、司法权的三权划分，将权力类型化为决策权、执行权、监督权三类。如果要对检察权进行定性的话，应当界定检察权主要属于决策性权力、执行性权力还是监督性权力。因为国家检察职能不是单一的，检察权也因此构成一个体系，有学者认为侦查权、公诉权和法律监督权构成完整的检察权体系。我们更倾向于根据历史延续的现实和规范首先在第一个层面上将检察权二元化为执行权和监督权，其次在第二个层面上合理规定执行权和监督权的构成。目前来看，检察机关承担的相当多的职能是基于刑事诉讼法的规定，与刑事诉讼职能相关的检察职权应当属于执行（执法）权范畴，而与宪法关于检察机关是法律监督机关的规定相关的检察职权则属于监督权范畴。就长远来讲，检察职能需要调整和转型，由此就会带来检察权进一步体系化的问题。
第三，要回到我们宪法上。关于转型时期国家检察制度建设与改革的讨论和研究，应当回到宪法上。现行宪法构建了由立法权、行政权、审判权、检察权、军事权等构成的完整的国家政权体系，检察权在其中具有相对独立的地位，检察权就是检察权，它既不是行政权，也不是所谓的司法权，它担负着相对独立的国家职能。如前所述，检察权相对独立是宪法确立的一项基本原则，与审判独立一样，它并不必需以西方三权分立学说为理论基础，基于国家职能实现的需要，宪法确立人民检察院独立行使检察权的原则，成为国家权力关系基本准则之一。说检察权相对独立，一是因为涉及检察权与政治领导权的关系，检察工作和检察改革应当坚持党的领导；二是因为不能脱离检察机关“由人大产生、对人大负责、受人大监督”的宪法规定，检察机关与民意机关无法分离；三是因为关涉双重领导体制下垂直领导中的上下关系，这种上下关系对界定检察独立具有重要意义。
现行宪法规定检察院是国家法律监督机关，宪法也规定立法机关是各级人大及其常委会，就像人大及其常委会除主要承担立法职能外还担负多项国家职能一样，检察机关除承担法律监督职能外，还承担着特定犯罪侦查、代表国家公诉等国家职能。实际上法院作为审判机关处履行其审判职能外，还承担着像执行这样的非审判职能。宪法和人民检察院组织法应当完善检察职能体系，不仅应当将检察机关的刑事执法职能列入宪法，还应当将检察对行政实施法律监督明确规定在宪法和检察组织法中，这是检察制度改革与完善的重大课题。如前所言，检察权能包括检察执法权能和检察监督权能，如果要寻根求源，前者主要源自刑事诉讼法的规定，刑事诉讼法赋予了检察机关包括刑事公诉在内的若干执法职能；后者由宪法明确赋予，检察监督权能基于宪法关于检察机关是法律监督机关的规定。包括刑事公诉在内的检察执法能够产生对其他权力的监督效应，但它并不属于法律监督或者说检察监督的范畴。应当将检察执法职能与检察监督职能分开，明确检察监督的宪政意义，并扩展其监督面向，或者说适度转变监督面向，使检察监督主要面向行政机关而不是法院，并且需要专门立法明确检察监督行政的范围和方式。我在专题发言和面向学生的讲座中将上述变化称之为检察权能转型。
第四，要完全回归列宁吗？列宁在那篇《论“双重”领导体制与法制》的长信中阐述了比较系统的检察思想，列宁的检察思想对中国六十年的检察实践，包括检察制度的构建产生了重要的指导作用。检察机关实行垂直领导体制，以避免地方主义的影响，维护社会主义国家法制的统一，列宁的上述主张对中国检察体制亦有影响。中国检察体制六十年几经反复，现行宪法规定了检察双重领导体制。毫无疑问，这多少受到了列宁关于检察机关实行垂直领导体制思想的影响，从某种意义上讲，它是列宁检察思想中国化的产物。双重领导检察体制在实际运作中使得检察机关更多地受制于地方，在一定程度上影响了检察权能的相对独立性，从而制约了检察效能。有人因此主张应当回归列宁，回到列宁关于检察体制的思想上，主张建立垂直领导检察体制和促进检察一体化，以保障检察权能的相对独立性和有效性。
为检察独立，就主张回归列宁，改变现行双重领导体制，强化垂直领导并促进检察一体化以排除地方影响和实现检察独立，这样的设想明显缺乏总体考量。实行垂直领导体制、强化检察集中性的主张可能引起如下问题，一是检察民主与检察效能存在高度关联性，适度的检察地方性和参与性，是检察效能的重要保障。检察领域的过度中央集权与人民检察思想不协调，也不见得能够取得预期效应。近几年来行政系统扩大垂直领导体制的范围，并未收到预期效果；二是检察权能的相对独立要以合理的内外关系和上下关系为前提和基础，垂直领导体制有利于检察机关在内外关系上避开地方影响，但过度的上下隶属同样会损害检察权能的相对独立，就像人们一直担忧法院系统除审级以外的上下关系在一定程度上会损害下级法院的独立性一样；三是实行垂直领导的检察体制将影响地方政权的完整性。宪法确立的地方政权是一个由立法权、行政权、审判权、检察权等构成的权力体系，如同前几年盛行的跨区域设置法院的主张没有考虑地方政权的完整性一样，完全的垂直领导体制也可能将使地方政权的完整性受到一定程度的损害。
现行双重领导检察体制的改革既要坚持实践列宁的检察思想，以垂直领导保障检察机关排除地方干扰、维护国家法制统一，又要立足于宪法确立的地方政权体系，并实践人民检察思想。纵与横两个方面的平衡及其动态性应当成为双重领导检察体制的基本特征，不同历史时期因应不同形势可以对纵向因素或横向因素有所偏重，以有利于更好地实现检察职能，但无需完全回归列宁，无需去横就纵地以垂直领导检察体制取代目前的双重领导检察体制。
不仅国家检察制度的研讨，像政党与政治协商制度、人民代表大会制度、民族区域自治制度、审判制度、违宪审查制度等其他宪政制度的研究，也要回到真实的有意义的问题上，回到一般常识上，回到现行宪法上。强化中国问题意识，不脱离历史和现实，并回归宪法，这是一种立场和方法。对于宪政学者来讲，回到宪法上，就是回到一种常识中。