食品安全直接关系到全体人民的生命和健康，是党中央、全国人大、国务院高度重视的一项重要工作。2015年4月，第十二届全国人大常委会第十四次会议专门对《中华人民共和国食品安全法》进行了修订。今年，全国人大常委会将对《食品安全法》实施情况进行监督检查。但是，目前在食品餐饮服务行政许可方面，还存在着餐饮服务行政许可条件“层层授权”设定或者违法设定的现象，急需解决和规范。

卫生部2010年2月8日部务会议审议通过、2010年5月1日起实施的《餐饮服务许可管理办法》第二章“申请与受理”第九条“申请人向食品药品监督管理部门提出餐饮服务许可申请应当具备以下基本条件”第（五）款规定“国家食品药品监督管理局或者省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门规定的其他条件”，第十条“申请《餐饮服务许可证》应当提交以下材料”第七款又规定“国家食品药品监督管理局或者省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门规定的其他材料”。 xx省食品药品监督管理局2012年7月9日局长办公会审议通过的《xx省<餐饮服务许可管理办法>实施细则》第二章“申请与受理”第十条“申请餐饮服务许可的单位和个人，应当提交以下材料”，其中第（十三）款规定“设区的市级餐饮服务食品安全监管部门规定的其他材料”。卫生部制定的规章授权省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门制定餐饮服务许可条件和提交材料；省食品药品监督管理局制定的规范性文件又授权设区的市级餐饮服务食品安全监管部门制定餐饮服务许可提交材料。造成了餐饮服务许可条件和提交材料“层层授权”设定。

《食品安全法》关于餐饮服务许可是这样规定的：第四章“食品生产经营”第三十五条第一款规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”第二款规定“县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。”《食品安全法》第三十三条第一款第一项至第四项的规定是“（一）具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；（二）具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；（三）有专职或者兼职的食品安全专业技术人员、食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度；（四）具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物”。这就是说，申请餐饮服务许可的单位或个人，只要符合《食品安全法》第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，就应当准予许可。《中华人民共和国食品安全法实施条例》没有再对申请餐饮服务许可增设其他条件，只是在第四章“食品生产经营”第二十条第二款规定“其他食品生产经营者应当在依法取得相应的食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可后，办理工商登记。法律、法规对食品生产加工小作坊和食品摊贩另有规定的，依照其规定”。

卫生部《餐饮服务许可管理办法》的立法依据是《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《中华人民共和国行政许可法》；《xx省<餐饮服务许可管理办法>实施细则》的制定依据是《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》、卫生部《餐饮服务许可管理办法》。

《食品安全法》第三章“食品安全标准”第二十七条规定“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号”；第二十九条规定“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”。《食品安全法》只是授权国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布食品安全国家标准，授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门对地方特色食品可以制定并公布食品安全地方标准，没有授权国务院卫生行政部门、省级食品药品监督管理部门、设区的市级餐饮服务食品安全监管部门制定申请餐饮服务许可应当具备的条件和应当提交的材料。《食品安全法实施条例》也没有授权国务院卫生行政部门、省级食品药品监督管理部门、设区的市级餐饮服务食品安全监管部门制定申请餐饮服务许可应当具备的条件和应当提交的材料。

《行政许可法》第二章“行政许可的设定”第十六条第三款规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定”；第四款规定“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”。第十七条规定“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可”。

卫生部《餐饮服务许可管理办法》属于部门规章，其第九条第（五）款“国家食品药品监督管理局或者省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门规定的其他条件”，属于在《食品安全法》、《食品安全法实施条例》规定之外，擅自增设餐饮服务许可基本条件、申请材料，违法授权省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门制定餐饮服务许可基本条件、申请材料的行为。

《xx省<餐饮服务许可管理办法>实施细则》属于规范性文件，其规定“从事餐饮服务的单位和个人向餐饮服务食品安全监管部门提出餐饮服务许可申请，应当具备二十七项基本条件”，“申请餐饮服务许可的单位和个人，应当提交二十五项材料”。其中：“符合环境保护管理规定的证明材料或书面承诺”、“生活饮用水安全检测报告（不能提供安全检测报告的，需提交生活饮用水安全卫生的其他证明材料，如使用城市管网水证明）”、“餐饮服务场所合法使用的有关证明（如房屋所有权证或租赁协议等）”、“设区的市级餐饮服务食品安全监管部门规定的其他材料”等，都是超出《食品安全法》第三十三条第一款第一项至第四项规定、非法设定要求提交的材料。甚至《xx省<餐饮服务许可管理办法>实施细则》第五章“许可证的管理”第四十条规定“有下列情形之一的，作出发放《餐饮服务许可证》决定的餐饮服务食品安全监管部门或者其上级餐饮服务食品安全监管部门，可以撤销《餐饮服务许可证》：（一）餐饮服务食品安全监管部门工作人员滥用职权，玩忽职守，给不符合条件的申请人发放《餐饮服务许可证》的”，该条款明显与《行政许可法》第六十九条第一款第（四）项“对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的”规定不一致，属于违法设定行政处罚条款的行为。也就是说，《xx省<餐饮服务许可管理办法>实施细则》，不仅违反了《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《行政许可法》的规定，违法增设餐饮服务许可提交材料，违法作出授权设区的市级餐饮服务食品安全监管部门制定餐饮服务许可提交材料，而且还违法设定行政处罚条款，违反了《行政处罚法》的规定。

《中华人民共和国立法法》第十条规定“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外”。第十二条规定“被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”。《食品安全法》、《食品安全法实施条例》没有层层授权食品药品监督管理部门制定餐饮服务许可提交材料。因此，这种“层层授权”的行为，都是违法的、无效的，必须尽快纠正和改正。

作者简介：任敬陶，山东省菏泽市政务服务中心管理办公室党组副书记、副主任。 文章来源：明德公法网 发布时间：2016/4/29