中央城市工作会议将“着力建设富有活力的创新城市”列为城市工作七方面重点任务之一。建设富有活力的创新城市，要以治理创新为引领，推动治理手段、治理模式、治理理念创新，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

建设创新城市要以治理创新为引领

城市创新的根本动力在于发挥人的积极性、主动性、创造性，根本路径在于通过资源和利益配置的调整优化，持续激发创新动力，提升创新能力，形成创新合力，坚持创新定力，增强创新洞察力和创新生命力。

从城市结构和运行特点来看，现代城市治理是多元且复杂的系统工程。城市治理需要把握主体多元、价值多元、利益诉求多元等突出特点。城市治理以可观的人口规模为基础，叠加经济、文化、生态、科技等要素，现实空间和虚拟空间既立体分层又交叉聚集、既高度压缩又纵横扩张，数据信息既快速生产流通又高频交互，且存在“茧房”效应，人际关系既有自由自主又有连接与冲突，凸显治理的复杂性。面对各类资源的紧张与过剩、利益分配的平等与差异、发展策略的短目标与可持续、政策导向的稳定与变动、综合承载能力的脆弱与韧性、生活方式的认同与分化等诸多存在矛盾关系的城市场景，构建现代化城市治理体系既是城市治理的基本使命，也是城市场景的组成部分。

从创新生态培育的规律来看，治理创新是发展新质生产力的必然要求。创新是一系列生态要素长期共同作用下的自然结果，需要构建一个多元主体自主利用多重要素、实现持续发展的动态创新体系。持续孕育并实现创新价值，需要提供长期的资金支持，要坚持致力于原始创新的产业政策，营造激励人才辈出且充满活力的生活环境，形成开放包容、尊重冒险精神、允许试错与边缘探索的文化共识。推进城市治理创新，要以系统的政策举措推动基础性、前沿性研究，推动科技创新和产业创新融合发展，增强政策的协调性、稳定性和执行力；营造平等对待各类社会主体的创新环境，促进公平竞争与共同发展；完善原始创新的制度保护，切实保障创新主体获得合理收益；将“鼓励创新、宽容失败”的价值观融入规范体系，降低试错的制度性成本。

从增强城市动能的路径来看，治理创新是实现城市发展模式从要素驱动向创新驱动转型的必由之路。截至2024年底，我国常住人口城镇化率达67%，9.4亿人生活在城镇。城乡结构的历史性跨越，提出了如何以城市发展引领国家发展的重大命题。一要依靠改革开放增强城市动能。通过要素市场化改革，充分释放土地、数据及其他自然资源等生产要素的产业价值，打破影响要素流动的区域壁垒。通过产权制度创新，明晰产权关系，推动产权收益合理量化、产权转让市场化。通过行政效能改革，降低市场准入成本，优化监管体系，提高政策落地精准度。二要高质量开展城市更新。践行人民城市理念，建设好房子、好小区、好社区、好城区。完善城市功能，拓展公共空间，加强基础设施建设改造，保护传承历史文化。立足人的多元化需求，丰富生活空间内涵，通过满足人的情绪价值和个体价值来促进生产力跃升。三要充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用。城市是汇聚国内外人流、物流、资金流、信息流的重要节点，是内外循环的重要基石。通过中心城市辐射带动城市群产业链协作，支撑区域协调发展。强化港口城市、自贸区所在地城市、“一带一路”节点城市在规则制度衔接、要素和产品高速流通等方面的功能，深度参与全球产业分工合作，实现双循环互促共进。

当代城市治理具有突出的创新需要

长期以来，我国的城市化进程呈现政府主导作用强、速度快规模大、区域发展不平衡、与工业化同步推进等突出特点。进入新发展阶段，要将经济社会发展的重心从“大规模”“高增速”逐步转向提高效率和质量上来，以扎实的治理创新建设更高质量的现代城市。

城市功能定位与布局的创新。我国城市类型多样。以“市”为称谓的行政单元近700个，分为直辖市、地级市、县级市等层级，实践中还衍生出副省级城市、省直管市等类型。按人口规模，城市可分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市等五大类，其中10个超大城市城区常住人口达1.47亿，占全国总人口的10.19%。在地域分布上，多数城市集中在东部沿海地区，超大城市中7个位于东部地区，其经济总量位居全国前列。各城市的资源禀赋不同，人口规模、产业优势、发展目标各有差异，因此要合理定位不同城市的功能，进一步优化现代化城市体系。一方面，要以超大特大城市为中心，发展组团式、网络化的城市群和都市圈。超大特大城市要强化对人口和经济社会发展的综合承载能力，提升内部治理效能，逐步消除“大城市病”，合理疏导城市功能，与周边功能型城市形成动能错位、资源互补关系。另一方面，要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。县城是城市与乡村联结的关键纽带，是农业转移人口市民化的最初和最常见的载体。要创新城市类型，依托乡镇发展建设小微城市，助力新农村建设和乡村全面振兴。

城市内部构成单元的创新。就直辖市和地级市来说，有必要进一步调整理顺市与其所辖区县的关系。目前，我国2846个县级区划中包含977个市辖区，1428个县和自治县。市辖区作为市级与乡街的中间层级，存在宏观统筹不足、微观管理细化不够具体的问题。而县大多由地级市代管，在支撑所在市发展的同时也面临发展资源不足的困境。需厘清区县的治理职责，强化区与所在市的融合度，增强县级的法定职权和自主性。在城市内部，街道办事处和乡镇是最基层的行政单元，其职权与责任常常不相适应。在责任下沉的同时，要伴随编制、资金、装备和职权等治理资源同步下沉，资源配置不应完全依据行政级别。同时，优化乡街与区县政府部门的关系，增强在特定业务领域的统筹能力。

城市内部需要重视的另一种构成单元是“新区”。实践中的新区模式主要有以下类型：一是地方政府在特定区域单独设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区；二是由国务院批准设立、承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，即国家级新区，它们一般属于功能区而非行政区划建制，但个别新区已是一级区划，如上海浦东新区、天津滨海新区；三是作为疏解城市特定功能的新区，其与原有行政区划存在地理重合关系，如北京城市副中心；四是跨行政区划的区域协调发展功能区，如深汕特别合作区、川渝高竹新区。上述新区大多属于非正式行政区划的功能区，通常设立管理委员会（管委会）行使行政管理权，并赋予相应行政级别。新区是城市发展的重要体制机制创新，其管委会可视为功能型政府。在坚持根本政治制度的前提下，城市治理可创新探索功能型政府模式，赋予其特定的经济社会管理职权。

城市治理组织机构的创新。科学合理的组织机构设置和运行机制，能够保护并激发社会主体的创新潜力。一是设置协同机构，包括上级机关统筹下级机关设置机构、事务管辖关系平行的多部门联合设立的机构以及具有不同地域管辖权的多政府或其部门共同设立的机构。此类机构无需完全实体化，可灵活采用议事协调机构、工作组、专班、联席会议、协作机制等非固定组织形式。协同机构的设立需确保不削弱原有授权、监督等关系，同时遵循权责统一、精简高效原则，避免成为正常履职的阻滞。二是机构合署合并。党政合署办公能够发挥党组织把方向、管大局、保落实的领导作用。对于行政职权相近相关、管辖对象相对集中、工作程序高度关联的部门，推行“大部门制”改革，可有效降低行政成本和社会成本。相对集中实施行政许可、行政处罚、行政强制，精简压缩“人口小县”的机构和人员编制，有助于实现降本增效的目标，同时要确保行政事务的可执行性。三是创设新型组织机构。传统组织机构设置以区分职权性质和机构性质为基础。基于城市治理（尤其是创新场景）的复杂性，依法吸纳国家机关、社会组织、经营主体及专业人员主体共同建立新型组织机构，赋予其公共管理职能，并为此种职权提供民主正当性基础，设计其运行程序和监督标准，明确其行为的外部法律效力。

城市治理工具的创新。数字智能技术是现代城市治理最受关注的工具创新，正全面革新城市治理的底层逻辑、运行规则和治理形态。构建协同一体的治理体系，有助于克服传统治理中部门化、分段式、单向管控等难题，消除信息孤岛与权力壁垒，实现政府部门之间和地方之间的规则、标准与信息协同。各地普遍运行的12345市民服务热线已建立起基础版政务服务一体化平台；而“城市大脑”作为更智能高效的数字政务平台的中枢，正将过去条分缕析式的组织机构，统合为对内紧密联结、对外“一个窗口”的样态。数字智能技术与传统产业的融合持续催生创新治理工具，例如无人机等低空航空器将成为空中智能终端和移动治理平台。未来的数字智能政府将体现“整体政府”理论设想，跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的业务协同将成为常态。在推进数字智能技术应用时，要坚持人的主导性和技术的工具性，尊重相对人的主体地位，明确技术开发者的公共责任，合理平衡多种治理工具的关系，避免单纯或常态化依赖某种特定技术手段。

城市治理流程的创新。提升效率是城市治理创新的核心目标之一。依据传统行政行为理论，政府向社会主体提供扶持政策、优惠措施，通常需要相对人主动提出申请。这不利于政策措施的快速生效，降低了行政运行的效率，还可能产生权力寻租等问题。“有为政府”要求行政机关积极引导并尽可能满足发展的公共资源需要。应重构依申请行政行为的程序要件，将相对人在行政行为成立前的自主申请意愿表达视为有效申请。一般性的政策措施应当作为普惠性公共服务，相对人只要符合条件便可“免申即享”。对于有较强竞争性的政策措施，应当提高申请标准和程序的可知度与易操作性，可将相对人承诺作为给付的主要条件。在抽象行政行为方面，许多政府公文具有调控社会和市场的主观意图和客观效果。行政法律责任认定应以是否具有惩戒效果作为履行正当法律程序的核心要件。将特定主体排除出社会和市场的惩戒措施需接受最严格审查，具有附随效果的惩戒措施必须符合法律保留原则。信息惩戒工具的应用需遵守稳妥谨慎原则，针对自然人实施时应区分场景，并建立法定的失信认定标准，同时提供完整的信用修复程序。

以法治方式促进和保障城市治理创新

城市治理创新要发挥法治的促进和保障作用，坚持法治思维、善用法治方式、力求法治效果，全面推进城市治理工作的法治化。

坚持以人为本。城市的核心是人。法治以维护人的尊严为价值。以人的尊严是否得到充分尊重、人的主体地位是否得到有效实现作为评价治理创新的基本标准。通过组织调整、流程优化、技术应用等改革措施，降低各类主体的办事成本。维护主体的正当权益，实现公共利益和个体利益相统一，政策举措应满足知情、参与、表达、监督等要求，重要决策实施前应预留有适应调整期。尊重民众的首创精神，及时汲取实践中妥当有效的城市治理举措，激发民众的责任感和创造力。开展智慧治理要依法加强政务数据共享，保护个人信息安全。

创新城市立法的形式内容。用好地方立法权，结合城市治理创新的需要开展创制性立法，灵活采用促进型立法与管制型立法。要根据需要为特定地域和领域立法。目前，全国以“新区（管理）条例”命名的省级和市级地方性法规至少有13部。正在制定中的《北京城市副中心条例》旨在落实首都城市战略定位和北京城市副中心发展定位，赋予副中心更大的改革、发展和创新自主权。要加强科技创新立法，依法保障各类主体平等获取创新资源、公平参与竞争，并自主开展创新活动。要以立法促进现代化城市群和都市圈建设，鼓励和支持开展城市协同立法，并探索制定适用于特定城市和区域的法律及行政法规。

促进执法司法智能高效。数字智能科技要系统性为公平正义的执法司法赋能。稳步推进人工智能与执法司法的融合，结合执法司法常用场景开发智能治理模型。运用大数据、云计算、区块链等新技术实现“一网通办、一网统管、一网共治、一网协同”，推动城市治理从科层化、平面化、静态化、碎片化向扁平化、立体化、动态化、系统化转型。在司法活动中应用案例大数据分析和生成式人工智能技术，有助于提高涉案主体诉求表达的准确性和裁判结果的稳定性。构建智能高效的执法司法体系，坚持平等保护、同等惩戒、宽严相济、包容发展的理念。同时，要认识到执法司法方式日趋多样、复杂且相互交织的趋势，探索建立与场景化治理相匹配的行政场景理论和司法场景体系。

构建多元纠纷解决机制。针对城市治理中矛盾纠纷的跨界性、关联性、复杂性等特点，构建适应融合创新需要的纠纷解决机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”，超前预防城市治理中的潜在风险，发挥调解在矛盾化解中的优势和作用，健全城乡社区治理体系。在城市推动设立行业性、专业性人民调解组织和仲裁机构，健全消费、旅游、金融、保险、知识产权等领域及新兴业态的民商事调解和仲裁机构体系，发挥商会等社团组织的调解功能。通过立法明确调解协议的法律效力，特别是其强制执行力。发挥城市集聚信息和人才的优势，以专业力量、专业知识实质化解矛盾纠纷。