探析公益诉讼“三大制度难题”的解决路径
探析公益诉讼“三大制度难题”的解决路径
尽管政府天然的职责在于维护和实现公共利益，但仅靠政府单一主体来实现全部目的的想法是天真的。由于公众维护公共利益的诉求空前高涨，公益诉讼制度作为公共利益保护的补充渠道应当建立起来，已经不言而喻，这也可以从国内学者和公众几乎众口一词支持建立公益诉讼制度的现实中得到验证。但是，2007年修订的《民事诉讼法》并未将公益诉讼列入其中，说明立法者对此似乎并非十分乐观，他们一直在诉讼范围、诉讼主体、诉讼费用等构建公益诉讼制度的三大制度难题如何解决面前顾虑重重。对此三大难题，只有找出针对性的破解对策，才能把一直飘荡在空中的公益诉讼制度转变为现实的立法。
一是用“法定加变化”解决公益诉讼的诉讼范围难题。当前见诸于报端称之为公益诉讼的案例大体上有两类：一是公益私诉，就是公民个体提起的以保护公益为目的的案件，例如火车站上厕所收费案、高速公路不高速案、牙防组越权认证案、火车上购物索要发票案等等，这些案件是在当前法定的诉讼框架内进行，多以个人名义提起，诉讼主体确是利害关系人，但判决结果对维护公共利益有益。另一种是公益公诉，就是检察机关代表公益提起的环境污染案、国有资产流失案等。这类诉讼突破了当前的诉讼法制度，上个世纪九十年代中晚期和本世纪头几年出现很多案例，但现在逐渐消失。原因是最高法院和最高检察院均指示停止试点。问题集中到了一点：公共利益的边界在哪里？如果允许非利害关系人提起公益诉讼，会不会成为鼓励诉讼的暗示，会不会导致大量无需诉讼解决的纠纷也走入诉讼之中，从而形成诉累，加大司法成本，加重司法机关的负担。
表面上看，解决这一问题关键在于公共利益的界定，规定好哪一类属于公共利益，在此范围内才可以提起诉讼似乎是最好的解决办法。然而，正如制订《物权法》时民众渴望对公共利益确切进行定义而立法行为难以解决一样，公益诉讼难以在实践中界定似乎是一个真理。公共利益难以界定而导致公益诉讼难以确定范围，往往成为反对设立公益诉讼制度的主要理由之一。但是事情并非就此无解。观察西方国家的公益诉讼，他们采取的办法是严格通过立法逐项规定公共利益的范围，或者通过制定法，或者通过判例，只有法律规定的公共利益才可以有非利害关系人提起诉讼。例如我国台湾地区《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”而美国则是通过判例来确定公益诉讼的范围，1999年，美国几家环保组织联手，向美国联邦环保署提出申请，要求环保署制定标准，限制汽车排放温室效应气体。直到2003年，环保署以制定标准无法律授权为由驳回原告申请。2003年10月，马萨诸塞州检察官等29个原告向华盛顿特区联邦巡回上诉法院提出诉讼，要求法院命令环保署恪尽职守，按照《清洁空气法》管理新汽车所排放的二氧化碳。2005年一审法院判原告败诉，2007年4月2日，美国最高法院调卷后就此案判决原告胜诉，该判决等于授权美国检察官今后可以对汽车尾气排放问题再次提起诉讼。
事实上，在我国立法上解决这一问题并不复杂，办法是同时考虑两个原则：一是确定性原则。也就是法院对公益诉讼的受案范围必须有明确的法律界定，其变化也必须至少由两高的司法解释予以明确。检察官和法官的诉讼行为和审判行为必须以法有明文规定为限。由此可以防止滥诉的产生和行政讼累。二是发展性原则。公共利益随着时代的变迁一直在发展变化，为此必须要考虑到随着法治进程的推进，越来越多涉及公共利益的行为将纳入司法审查的范围，公益诉讼的范围总体上同原告资格一样，呈不断扩大趋势。在设计受案范围时在保证确定性同时，应充分考虑其发展性，以便使检察权和审判权保护公共利益的视野不断扩大。《检察日报》刊载2007年11月江西省检察院和省法院达成协议，决定在在行政手段不能作为、司法刑事手段无法追究、没有其他适格主体提起诉讼的情况下，为使遭受侵害的公共利益及时得到保护，将由检察机关作为社会公共利益的代表向法院提起民事诉讼。具体开展公益诉讼试点的案件范围确定为以下三类：破坏自然资源，影响人类生存和可持续发展的案件，包括掠夺性开采矿产资源、滥伐林木、破坏耕地保护政策等案件；污染环境，危害社会大众健康和生命财产安全的案件；当事人恶意串通，违法出让、转让国有资产或非法侵占公共财产的案件。这一公益诉讼范围规定目前看还是适中的，一是指出公益诉讼是行政手段和刑事手段均无效果的情况下最后启动的救济途径，同时也把社会公共利益具体化为三类事关国计民生的重要问题。
二是用“多元加主导”解决公益诉讼的提起主体难题。一般来讲，各国提起公益诉讼的主体有检察机关、非政府组织和公民个人。有人主张我国只有检察机关才能提起公益诉讼，原因是检察机关专业化程度高，又是公益代表人，应当承担这份职责；在我国公民法律素养普遍不高的情况下，允许公民个人起诉则容易形成滥诉，容易浪费有限的司法资源。也有人认为诉权属于人民，不允许公民提起诉讼和人民主权理论相背。解决这一难题的方法是，允许公益诉讼的提起主体应当多元化，同时要发挥检察机关的主导作用。
首先，要赋予检察机关、非政府组织和公民都具有公益诉讼的诉权。公民应该成为公益诉讼起诉的主体，这是人民主权和诉讼民主的具体落实，同时公共利益与私人利益是不可分割，当公共利益受损时，其直接受害主体是国家和社会，但间接受害主体则是公民个人。公共利益虽然与公民个人没有直接的利害关系，但并非没有任何利害关系，它关系到公民个体权利的实现，公民个人应当具有通过司法途径对公益损害予以救济的权利，公民享有公共利益的起诉权也是世界许多国家的通行做法。 二是非政府组织应当具有公益诉讼的诉权。无论是专业性还是行业性的非政府组织，作为专业维护某个领域或某个行业社会公益的组织，它们人手更加充分，精力更加充沛，财力更加雄厚，经验更加丰富，影响力也可望更加深远。一句话，参与公益诉讼更有优势。如环保组织对环保案件、行业协会对反垄断案件等更具有专业知识上的权威性；消费者协会、残联、妇联对消费者、残疾人、妇女、儿童等处于弱势地位群体的保护，更具有代表性。三是检察机关应当成为提起公益诉讼的主体。检察机关与生俱来的公共性特征决定了其在履行职责时不仅是国家权利和国家利益的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护恢复公共秩序，必须有所作为。
其次，检察机关要成为公益诉讼的主导力量。 我国检察机关是国家法律监督机关，也是公共利益的代表者，在国家利益和公共利益受到损害时，检察机关有责任和义务进行起诉。和公民和非政府组织提起诉讼相比，其优势在于一是以检察机关客观公正的品质弥补公民和非政府组织诉讼的范围缺陷，公益诉讼涉及国家或公共利益，在公民个体利益不受影响的情况下，他们很少有动力提起诉讼。即使法律赋予公民个人诉权，诉讼范围并非涵括公共利益全部。二是以法律专业素质和国家权力结构中的强势地位弥补公民和非政府组织的不足。公益诉讼案件被告往往是大集团或行政机关，公民个人的法律专业水平无法与之抗衡，原、被告双方在实体地位及诉讼手段上差距较大。平衡原、被告之问差距的办法是推出检察机关这一既具有专业素质又具有强势地位的主体更为合适。
在程序设计上，可以考虑赋予检察机关直接起诉权，非政府组织和公民个人先向检察机关提出申请，检察机关经过审查决定是否提起诉讼。当检察机关做出不起诉决定时，公民认为仍应起诉的，有权直接向人民法院提起诉讼。这可以减少因公民不当诉讼而滥诉，同时也能保证处于弱势地位的公民依救济程序确保诉权的合法得当行使。
三是用“无偿加奖励”来解决公益诉讼的诉讼费用难题。诉讼费用与诉讼权利是紧密相关，合理的诉讼费用一定程度上反映着一个国家的人民享受法律保障的程度。诉权属于基本人权，而要实现这一基本权利，让普通民众真正接近正义或真正享受司法福利，合理的诉讼费用制度显得尤为重要。但是，司法都有成本，合理的诉讼费用是弥补公共费用不足的重要途径，原告也应该为自己比普通人多耗费司法资源支付一部分费用，这一原则在一般的民事诉讼中体现尤为明显。但是，尽管公益诉讼和为个人利益打官司明显不同，但都有消耗有限的司法资源，要不要交纳诉讼费用？
解决这一问题的思路是树立公益诉讼的无偿起诉原则。公益诉讼中不特定多数人受益，并没有个体利益多耗费公共资源，如果公益诉讼的发动主体必须承担为公益进行诉讼的诉讼费用，一旦败诉还得承担对方因此发生的诉讼费，则对于该主体是不公平的。为此，应当无偿受理公益诉讼案件。同时，在公益诉讼被告人的违法行为被确认违法并承担责任的情况下，应当由被告承担所有诉讼费用。例如美国的《反欺诈政府法》允许个人代表美国政府起诉任何收到或使用政府资金并从中获利的个人或实体（包括州和地方政府）的欺诈行为。这一诉讼必须首先由公民向联邦检察官进行投诉、告发，检察官需要在６０天内对告发的信息进行调查，确定是否参与该案件的诉讼。如果检察官决定参与诉讼，则将承担起案件起诉的主要责任，告发人可以获得赔偿的１５％至２５％；如果检察官决定不提起诉讼，告发人可以自行调查并提起诉讼，胜诉后将能获得赔偿的２５％至３０％以及补偿预先支付的律师费和其他合理费用。美国这类诉讼的赔偿金额累计达８０亿美元，告发人从中获得１０亿美元。