论修宪建议
关键词：修宪建议 宪法修改 修宪程序
我国宪法并没有就宪法修改建议（下称修宪建议[①]）或提出修宪建议作出规定。但在我国的政治实践中，每一次宪法的修改都是先由中共中央向全国人大常委会或全国人大主席团提出修宪建议，由此启动修宪程序并最终实现的。执政党根据各个时期的执政理念、执政方式及社会现实的变化，在党内形成统一、重大的意志或主张后，以“建议”的方式直接向宪法修改机关提出，后者依照法定程序，完成对宪法的修改，使党的主张上升为国家的最高法律即宪法。我国的历次修宪几乎都由修宪建议启动并以修宪建议为依据进行，这俨然已成为中国特色的宪政发展图式。本文以修宪建议为研究对象，揭示修宪建议对我国宪政发展的独特意义，并探寻对提出修宪建议行为进行规范的可能途径，并以此纪念1982年宪法颁布30周年。
1954年，我国颁布了新中国建立以后的第一部宪法。对这部宪法，我国分别在1975年、1978年、1982年3次全面修改，分别被称作1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1978宪法分别在1979年、1980年进行了2次局部修改。1982年宪法分别在1988年、1993年、1999年和2004年进行过4次局部修改。至此，我国合计修宪已达9次。每次修宪均先由中共中央提出修宪建议启动修宪程序，再由修宪机关按照修宪程序、依据修宪建议完成对宪法的修改。
考察历次修宪建议的提出，我们可以初步得出如下结论：第一，修宪建议均由执政党向修宪机关提出，修宪工作始终在执政党的直接领导之下。我国每次对宪法的修改，虽然都是执政党以修宪建议的方式向全国人大（如1975年、1978年修宪）或全国人大常委会或全国人大主席团提出建议，目前修宪机关还没有接受过其他主体提出的修宪建议。由执政党提出的这些“修宪建议”分量很重。每一次修宪，执政党最高领导人均亲自参与、主持修宪工作。鉴于全国人大、全国人大常委会和全国人大主席团均在执政党的领导之下，执政党提出的修宪建议实际上并非仅仅是建议，而是一项全国人大、全国人大常委会或全国人大主席团必须接受、必须完成的政治任务。1993年修宪，先由中共全国人大常委会党组给中共中央写了关于修改宪法的建议的报告，中共中央根据这个报告再向全国人大常委会提出修宪建议。[②]为什么全国人大常委会不直接提出修宪议案，而要绕一个大圈子――先给中共中央写报告、再由中共中央根据报告提出修宪建议、最后又由全国人大常委会接受修宪建议？这说明，宪法修改是国家的重大政治活动，宪法是修改与还是不修改以及如何修改其最终决定权操于执政党之手。这意味着，提出修宪建议的其他主体是被排斥的。第二，执政党修宪建议所包含的内容越来越丰富。除对1978年宪法全面修改建议中没有具体修宪内容外，其余历次修宪建议的主要内容是宪法修改的具体内容，或者是要将党和国家确立的新的指导思想、新出台的重大方针政策纳入到宪法的规范之中，或者是要在宪法中反映政治、经济与社会生活中发生的重大变化。此外，修宪建议中的内容后来逐渐包括修宪背景、修宪原则、修宪方式，对1978年宪法全面修改建议中还有建议设立宪法修改委员会及该委员会具体名单等内容。第三，修宪建议形成过程越来越公开，修宪建议提出的程序越来越规范。1982年之前提出的修宪建议，受特定时期政治环境的直接影响，没有形成固定程序，变化较大。对1982年宪法的4次修宪建议中，1988年、1993年两次修宪均没有公开修宪建议的具体产生过程。[③]如前述，1999年、2004年两次修宪建议产生的过程大致相当，都经过“上”、“下”反复征求意见的过程，王兆国2004年3月8日在十届全国人大二次会议上所做的《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中将这一过程概括为“自下而上、两下两上”[④]。这说明，修宪建议的产生在程序上越来越规范，也越来越民主。第四，修宪建议提出的具体形式逐渐统一。1975年、1978年全面修宪建议是由执政党起草、通过宪法草案，不经过全国人大常委会而直接向全国人大提出议案。1979年、1980年对1978年宪法的两次修改，是全国人大常委会根据执政党在执政党的会议中提出的建议形成修宪议案，并向全国人大提出的。对1978年宪法全面修改的修宪建议中，执政党正式以书面的、独立的修宪建议文件的形式提出修宪建议。但这次修宪建议中没有具体修宪内容。对1982年的四次局部修改，执政党以书面、独立、专门的修宪建议文件向修宪机关提出修宪建议的形式趋于固定化。第五，修宪建议的接受主体逐渐规范。到目前为止，接受修宪建议的主体有三种情况：（1）全国人大。对1954年宪法、1978年宪法两次全面修宪建议，是由执政党直接形成修宪草案的议案并直接向全国人大提出的。可见，这两次修宪建议的接受主体是全国人大。（2）全国人大常委会。对1978年宪法的两次局部修改建议、对1982年宪法的四次局部修改建议都是由全国人大常委会接受，再由全国人大常委会形成修宪草案议案向全国人大提出的。（3）全国人大主席团。由全国人大主席团接受修宪建议目前也仅出现过两次：一次是对1978年宪法全面修改的修宪建议由执政党向五届人大三次会议主席团提出，另一次是1993年3月14日执政党提出《关于修改宪法部分内容的补充建议》作为之前在2月14日执政党提出的《关于修改宪法部分内容的建议》的补充。根据现行宪法第六十四条的规定，宪法的修改由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。根据这一规定，由全国人大直接接受修宪建议的方式被排除。从我国修宪实践看，由全国人大常委会接受修宪建议是常态，由全国人大主席团接受修宪建议是补充形式，是备用的。后一种方式虽然只是备用的，但其重要性不可忽视。如果没有这种方式，则宪法中相关内容的修改就可能要等到下一次或者更晚的全国人大会议才能进行。这不仅会迁延时日，增加修宪次数，也会损害宪法的稳定性及弱化宪法的适应性。
中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国是有机统一的。执政党的领导是人民当家作主和依法治国的政治保证。执政党实行政治领导的重要途径之一是根据社会的政治、经济形势发生的重大变化，提出新的执政意志、执政方略和主张，在党内形成统一认识后，经法定程序转变成宪法和法律，最终实现党的主张和人民意志相统一。1954年宪法是在执政党的直接领导下制定的，以后对宪法的历次修改，也都由执政党先提出修宪建议，再由修宪机关根据建议完成对宪法的修改。每一个修宪建议，都是执政党的重要政治决定。宪法修改的整个过程始终都在执政党的领导之下，宪法修改的完成标志着执政党的意志上升成为宪法从而也就成为了国家意志。总之，执政党通过提出修宪建议以及修改后的宪法实施是实现其对国家政治、经济和社会进行政治领导的最为重要途径之一。
“全国人大及其常委会的一项很重要的职责，是通过法定程序使党的主张成为国家意志。”[⑤]可见，修宪机关将接受执政党的修宪建议并转化为宪法条文视作自身的法定职责。实际上，在每次宪法修改之前，除执政党提出修宪建议之外，还有其他主体包括民主党派、社会团体和公民个人提出过具体的修宪建议。不过，执政党以外的主体提出的修宪建议都没有能够启动正式的修宪程序。他们提出的修宪建议大多不是直接向宪法修改机关提出，而是通过各种途径向执政党中央提出，由执政党综合各方面意见后，再以执政党中央的名义向修宪机关提出修宪建议。执政党以外的主体即便是直接向修宪机关提出修宪建议，修宪机关认为确有价值，它也会将这些修宪建议报告给执政党，由执政党研究是否向修宪机关提出修宪建议。我国历次宪法修改都是由执政党提出修宪建议才启动修宪程序的。由执政党提出修宪建议本来于法无据，但为什么只有执政党的修宪建议能够启动修宪程序，而其他主体提出的修宪建议却不能启动修宪程序？其根本原因是，执政党在我国是领导党，一切国家机关都必须在它的领导之下开展工作。我国的修宪机关也是在执政党的领导之下，它必须接受执政党的修宪建议并将其转换为向全国人大提出的正式议案。
许崇德教授曾说：“党的领导是对重大主张和重要方针政策的领导，不是空泛的，而是具体的。中共中央关于修改宪法的多次建议，从来不停留在原则性的一般提示上，而总是有严密的文字内容。”[⑥]我国历次修宪均以执政党的修宪建议为依据，除2004年修宪时修宪机关提出的修宪草案议案的内容对执政党的修宪建议略有变动外，其余执政党提出的历次修宪建议中具体修宪内容几乎都是原封不动地变成了宪法条文。宪法修改的具体内容是宪法修改的实质和关键。1982年以来，执政党提出的修宪建议一般由三部分内容构成：宪法修改的背景、建议修改的具体内容和修正案议案提出的时间。与2004年执政党提出的修宪建议具体内容相比较，2004年通过的宪法修正案对修宪建议的内容作了三处修改：一是将修宪建议中“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿”改为了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”(仅去掉了一个逗号)；二是将修宪建议中“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿”改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”(也仅去掉了一个逗号)；三是将修宪建议中“沿着建设中国特色社会主义道路”改为“沿着中国特色社会主义道路”(去掉了“建设”二字)。[⑦]这是第一次全国人大代表在对宪法修正案草案进行审议过程中提出的意见被采纳，也是正式通过的宪法修正案对修宪建议的具体内容第一次作出了具有法律意义的修改，意义十分重大。这既反映了人大代表对待宪法修改的严谨态度，也表明在对待宪法修改问题上修宪机关并不仅仅只是被动地接受，而是在尊重执政党意志、充分发扬民主和主动性的基础上，可以对执政党提出修宪建议的具体内容作必要的修改以求更加符合实际、更为科学。“惟在理论上讲，制宪机关既为最高造法机关，则除宪法明定的限制外，在法律上，自不能认为应受其他机关任何决议的限制。”[⑧]
1.修宪建议确立了宪法修改的一系列原则。
2.修宪建议确立了以修正案修改宪法的方式。对于宪法修改采取何种具体方式，1988年执政党提出的“修宪建议”中没有明确。以修正案方式修改宪法，最早在1988年的一次全国人大常委会委员长会议上由彭真委员长提出，得到了委员长会议和常委会全体组成人员的赞同。从此，这种修宪方式被肯定下来。采用修正案的方式修改宪法，其独特的优点在于：“它能够及时、简便地适应社会的需要，并可反映出宪法内容变更的全过程；能够维护宪法的相对稳定性，从而有利于维护宪法的尊严和权威”。此后我国的宪法修改，均以修正案的方式进行。1993年《关于修改宪法部分内容的补充建议》的《附件二》中提出，“继续沿用1988年的修正案方式，同时在出版的文本中按修正案把原文改过来。”1999年的“修宪建议”直接建议全国人大常委会提出“宪法修正案议案”，并在建议后附有《宪法原条文与修改后条文对照表》。2004年“修宪建议”中，也明确提出宪法修改采取修正案方式。由此，通过“修宪建议”确立起来的以修正案方式修改宪法已经成为我国宪法修改的基本方式。
对由执政党提出修宪建议这一行为是否应该被赋予法律（或宪法）意义，目前学界存在争议。我国有不少学者将它视为宪法惯例。但这种观点遭到了质疑。在理论上，作为宪法渊源的一种，宪法惯例理应同其他宪法渊源一样，具有宪法效力。莫纪宏研究员由此认为，我国由执政党提出修宪建议并未制度化，也不具有宪法效力，因此将其视为宪法惯例的“这种观点在法理上与我国宪法典的性质不相吻合”。许崇德教授也提出了质疑：“如果认为宪法的渊源不止是宪法典，还有法律等规范性文件，以及解释、惯例等等，那么又怎样解释宪法具有最高效力和最高地位？”这些质疑值得珍视。笔者认为，不宜将执政党提出修宪建议归结为宪法惯例。理由是：第一，诚如前述，由执政党提出修宪建议不具有宪法效力，因此不具备成为宪法惯例的前提。第二，由执政党提出修宪建议，如本文第一部分分析所指出的，其制度化程度还不够，其程序、规则等尚未稳定、成熟，还难以作为宪法惯例被普遍地遵守。第三，如果将执政党提出修宪建议视为宪法惯例，则会妨碍对提出修宪建议进一步制度化进程。如果由执政党提出修宪建议已经是宪法惯例，则不应容许对, , 它的“完善”或“改革”。探讨如何对提出修宪建议行为的制度化――完善、改革或新建某些制度――是本文的一个基本诉求。但如果我们承认由执政党提出修宪建议是宪法惯例，则完善、改革或新建某些制度势必会改变甚至完全废除这一宪法惯例。
历次修宪建议建议修改宪法的具体内容，主要集中在宪法“序言”和“总纲”部分，公民基本权利部分甚少修改。而宪法适用、违宪审查、宪法解释等宪法制度方面内容历次宪法修改则几乎没有涉及。执政党每次提出修宪建议，均是因为执政党实现了相关理论创新并由此制定了新政策，而这些理论创新和新政策超越了宪法的框架范围。宪法修改其实只是将这些创新理论和新政策重新载入宪法。有学者将这种修宪模式概括为“政策性修宪”。这样的修宪自然主要是政治性的，技术性的、制度性的内容很少涉及。尽管西方学者强调说，“宪法在本质上乃是政治性的”，但我们也必须认识到，“将政策的精神纳入宪法，只是宪法完善的一种方式，或者说是一种主要方式（至少在目前是如此），但绝不是目的。宪法完善的主要目的是制度完善，特别是体现宪法基本精神的制度完善。”不断修改宪法的结果仅仅是宪法中的政治性内容被频繁地、周期性地更新，表面上看，宪法获得了与时俱进的品格；但是，这也带来不利的后果，如因为制度性、技术性的内容被长期忽视使得宪法往往只停留在纸面上而在实践中难以发挥其应有的作用，宪法的稳定性较差，宪法的权威不足，等等。执政党对此有着清醒的认识：“要采取更加有力的措施，加强宪法实施的有效保障，包括健全宪法实施的具体制度，开展对宪法实施的经常性检查监督，及时地纠正违反宪法的现象，切实把宪法的各项规定落到实处。”降低政治化色彩，突出宪法的制度性完善，注重宪法的技术性进步，无疑是执政党以后提出修宪建议应重视的一个方向。
到目前为止，我国修宪机关只正式接受执政党中央提出的修宪建议。其实，在执政党以外，也有不少组织或个人提出过修宪建议，比较多的是法学专家提出学术性的修宪建议，也有其他组织或个人提出的修宪建议。但修宪机关对这些修宪建议并不予以正式接受，更不会将这些修宪建议转换为宪法修改草案议案向全国人大提出。修宪机关为什么只接受执政党――而不接受其他组织和公民――提出的修宪建议并将其转换为修宪草案议案？修宪机关从来没有回答过这个问题。但不管这个问题的答案是什么，修宪机关只接受执政党的修宪建议，是不符合社会进步和民主要求的。
上文指出，修宪机关只接受执政党的修宪建议不符合社会进步和民主要求，因此笔者主张提出修宪建议的主体应该多元化，而不仅仅限于执政党。也就是说，除执政党外，其他组织和公民都可以提出修宪建议。尽管，执政党提出的修宪建议由于执政党所拥有的深厚的群众基础、广泛的代表性及修宪机关中有人数众多的执政党党员支持而备受重视，其他任何主体提出的修宪建议都无法与之相比；但是，这并不意味着执政党以外的主体提出的修宪建议就完全没有意义。相反，其他主体提出的修宪建议仍然具有非常重要的价值。事实上，执政党每次提出的修宪建议都或多或少地是以其他主体提出的修宪建议为基础的。既然执政党以外的组织或公民提出的修宪建议具有独立的价值，修宪机关就不应只接受执政党提出的修宪建议。
如前述，执政党提出的修宪建议中有少数是向全国人大主席团提出的，也即，执政党的修宪建议由全国人大主席团接受并通过由五分之一以上全国人大代表联名的形式形成修宪议案向全国人大提出。笔者认为，作为由全国人大常委会接受修宪建议的替代方式，由全国人大主席团接受修宪建议虽然在历史曾经发挥过一定的作用；但是，这也有不合理的地方。由全国人大主席团接受修宪建议，意味着全国人大会议已经开始，而全国人大会议的会期一般不超过半个月。全国人大主席团接受修宪建议并转换为修宪议案再经审议表决的全过程必须在全国人大会期之内完成，时间过于仓促，不利于修宪草案充分吸收各方面的意见。宪法修改是一件重大的政治事件，宪法修改的过程也应该是非常严肃的，宪法修改的内容应该充分反映各民族、各阶层、各方面的意见，这这么短的时间内是无法完成的。因此，本文建议，由全国人大常委会统一接受修宪建议，而全国人大主席团不再接受。
所谓全国人大常委会处理修宪建议，是指两方面的内容，一是对修宪建议的接受，一是将修宪建议转换为向全国人大提出的修宪草案议案。（1）关于全国人大常委会对修宪建议的接受程序。全国人大常委会应设立专门机构负责接受各种主体提出的修宪建议。由设立的专门机构对不同主体提出的修宪建议分别进行登记，将有关修宪建议向社会公开并征集对该修宪建议的意见，就收集到的对该修宪建议的意见组织有关专家进行研究提出是否启动修宪程序的初步意见，专门机构根据这个意见决定是否将修宪建议提交全国人大常委会讨论。但在全国人大常委会将修宪建议转换为修宪草案议案并向全国人大提出之前，任何组织和个人均可通过各种形式对修宪建议提出意见或建议。由执政党提出的修宪建议，因为事先已经过了一个反复征求意见的过程，全国人大专门机构接受后的这一过程可相对简化，可直接提交全国人大常委会讨论。对修宪建议的处理情况，由专门机构回复修宪建议提出者。（2）关于将修宪建议转换为向全国人大提出的修宪草案议案的程序。全国人大常委会对修宪建议、全国人大专门机构收集到的对修宪建议的意见及有关专家研究意见进行综合研究，最终决定是否正式接受修宪建议并在修宪建议基础上形成宪法修改草案议案向全国人大提出。在宪法修改草案议案正式向全国人大提出前，任何组织或个人仍然有权通过全国人大常委会设立的专门机构提出对宪法修改草案的意见或建议。建议制定全国人大常委会修宪议事规则，保证接受修宪建议、审议修宪草案程序制度化。这个修宪议事规则，除明确规定设立专门机构负责接受修宪建议、收集关于修改宪法的意见和建议及公布修宪建议的程序外，还要完善全国人大常委会关于宪法修正案草案的表决程序。《全国人大常委会议事规则》中规定了法律草案、有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案的表决程序，但对宪法修正草案的表决没有明确规定。可参照现行宪法修改的表决程序，明确规定，全国人大常委会表决宪法修正案草案，由三分之二以上全体委员以无记名方投票方式通过。
对修宪建议的形式要求。一方面，无论何种性质主体提出的修宪建议，都应该以书面形式提出，全国人大常委会只接受书面形式的修宪建议，而不接受口头、电话、电子信息方式提出的修宪建议。另一方面，在提出修宪建议的同时，还应提交修宪建议说明。修宪建议说明的核心内容是要说明宪法原有的规定存在的问题、如何修改宪法以及为什么要这样修改宪法。
对修宪建议内容的限制。修宪建议所建议的自然只是修改宪法，而不是重新制定一部新的宪法。因此对修宪建议的具体内容也应有所限制。一般的修宪建议可提出对现行宪法是个别条文、条款进行修改、完善，但不宜提出对宪法的全面修改建议。同时，还应明确，宪法中关于我国国家性质、根本政治制度及涉及国家主权等事项的规定不能修改，针对这些内容提出的修宪建议将不予接受。
[①] 本文使用的“修宪建议”一词仅指向修宪机关提出修改宪法的意见或建议。
[②] 王汉斌：《王汉斌访谈录――亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第136页.
[③] 1993年中共中央在《关于修改宪法部分内容的补充建议》的《附件2》中指出，宪法修改条款，征求过 “省、自治区、直辖市”、“有的单位或地方”、“一些同志”的意见。但没有具体修宪建议产生过程的说明。
[④] 王兆国：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》，载《宪法和宪法修正案辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第83页。
[⑤] 吴邦国：《在十届全国人大常委会第六次会议上的讲话》（代序），载《宪法和宪法修正案辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第4页。
[⑥] 参见许崇德：《中国共产党指引宪法与时俱进》，载《中国法学》2006年第6期。
[⑦] 详见《第十届全国人大二次会议主席团关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉审议情况的报告》，载《宪法和宪法修正案辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第91页。
[⑧] 王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第335页。
[⑨] 刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论和实践》，中国民主法制出版社2002年版，第275页。
[⑩] 《关于修改宪法部分内容的建议的说明》，载《全国人大常委会公报》1993年第2期。
田纪云：《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》，载《全国人大常委会公报》1999年第2期。
王兆国：《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》，载《宪法和宪法修正案辅导读本》，中国法制出版社2004年版，第82页。
关于这一系列修宪原则的具体分析可参见谢维雁：《我国宪法修改原则论析》，载《现代法学》2006年第6期。
刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论和实践》，中国民主法制出版社2002年版，第278页。
参见王汉斌：《王汉斌访谈录――亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第141页。
刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论和实践》，中国民主法制出版社2002年版，第279页。
见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第236页；张庆福主编：《宪法学基本理论》（上），社会科学文献出版社1999年版，第120页；肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第861页，等。
徐秀义、韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第104页。
《许崇德自选集》，中国人民大学出版社2007年版，第19页。
1982年宪法的31条宪法修正案中，有21条是总纲和序言的内容。1988年和1999年的两次修宪建议内容都是关于宪法序言和总纲的部分修改。1993年修宪建议共6条，涉及序言和总纲修改分别有2、3处。2003年提出的修宪建议共14条，涉及宪法序言、总纲、公民权利和义务、国家机构，国旗、国歌、国会、首都的建议分别有2条、4条、1条、6条和1条。
【英】比尔・考克瑟、林顿・罗宾斯、罗伯特・里奇：《当代英国政治》，孔新峰、蒋鲲译，北京大学出版社2009年版，第276页。
殷啸虎、房保国：《论我国现行“政策性修宪”模式的局限性》，载《法学》1999年第12期。
江泽民：《在党外人士修宪座谈会上的讲话》，载1998年12月21日《人民日报》。
2004年的宪法修正案草案的形成，是以执政党的修宪建议为基础，形成并全票通过了全国人大常委会关于提请审议宪法修正案（草案）的议案和宪法修正案（草案）。显然，全国人大常委会是以法律议案的表决程序来表决宪法修正案草案。宪法修正案（草案）和一般的法律议案有本质区别。现行宪法修改表决采用特别程序，国外宪法表决也均规定不同于一般法律议案的表决办法。 作者简介： 谢维雁，四川大学法学院教授，法学博士。段鸿斌，法学硕士，供职于成都（国家）经济技术开发区建设发展有限公司。 文章来源：《现代法学》2012年第6期。 发布时间：2012/12/15